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关于构建河长制下河道流域化管理的协同机制的思考

作者:李思哲

  【摘 要】针对河长制下省管河道与地方政府以及相关部门协同机制进行深入的探索和研究,分析现在管理状况,以期从流域化协同机制的视角为构建具有江苏水利特色的流域化管理的体制机制创新。

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  【关键词】河长制;协同管理;流域化管理
  一、背景
  在2016年的12月20日中央全面深化领导小組、国务院办公厅联合决定发布了《关于全面推行河长制的意见》,这说明了国家决定把流域治理制度上升到政治层面的高度,这一一定会为地方行政区域治理水资源提供科学的、有力的制度支持。我们认为该意见的出台,一是对地方的流域化治理试点经验进行了全面的总结和完善,这是一个由下向上的关于水公共事务治理领域的诱致性制度变迁过程。中央作出全面推行河长制的决策部署后,江苏省委省政府也紧接着响应发布了《关于在全省全面推行河长制的实施意见》,文件中明确规定了河长制工作的8项任务;在《江苏省河道管理条例》中也已将河长制纳入全面推广实行的范围;同时文件中还订定了《江苏省生态河湖行动计划(2017—2020年)》。全面推动河长制的实行在江苏省可谓是“落地见效”。
  “河长制”缘起于跨部门协同问题,而全面推进河长制的实施更是将河长制的这个协同机制真正落到实处。关于跨部门协同,我们简单地将其定义为“多元行动主体超越组织边界的制度化的合作行为”,这样一种合作行为可以发生在不同的政策领域和行政区域,具体则表现在不同的决策、执行、服务供给水平上。按照新实施的《江苏省河道管理条例》第五条,“县级以上地方人民政府水行政主管部门是本行政区域内河道的主管部门。县级以上地方人民政府其他有关部门根据各自职责做好河道管理的有关工作。经省人民政府批准设立的水利工程管理机构,履行法律、法规规定和省人民政府赋予的河道监督管理职责。”省直水利工程管理机构除了承担其原本的职能以外,还需要承担河道监督管理职能,并且在全面推行河长制实施中赋予了更多的协调与管辖河道相关的各市县间的职能,这需要将原来的单纯以工程管理为主的模式转变为面向流域的流域化综合管理的模式,这也是《江苏省生态河湖行动计划(2017—2020年)》中提出的新要求。
  从总体而言,流域化治理中的科层式政府协同机制具体有三块内容:上级政府机关的协同、流域(河道)机构的专门协同以及部门和地区之间的横向协同。从部门的协同方面来看,联席会议制度则是出现频率最高的一种协同的方式。此外,部门之间建立信息通报制度也是各地加强部门协同的常见举措。但是这一类协作网络在现在仍旧处于典型的弱关系状态。这样一个协同过程必须只能从加强关系网络强度和密度才能让凝聚力更强,让集体行动更密切。只有在关系达到一定强度和密度时,信息才能传播得顺滑,成员之间的信任才会产生和加强。这样一来不仅仅是潜在冲突可以得到很大程度上的缓解,积极合作亦可以自然地发生在成员之中。目前就江苏省的情况而言,由于这种横向联系关系太弱,在完善河长制管理碎片化的现象的这个问题上起到的作用其实是很小的,所以现在这对于治理碎片化的作用也是非常有限的。
  河道管理实际部门的有关管理人员们对于解决治理的碎片化现状,大部分还是将希望寄托在依托上级机关的协调,因此从当前我省实际再看,跨部门协同的主导模式通常为纵向等级制协同,并以权威为特征。此机制具有两个明显特征:对权威的高度依赖和信息的纵向流动。这体现了这个机制中权力是高度集中统一的。而河长制的全面实施出发点,契合了这两个基本特点,是希望有效解决了流域(河道)治理部门协同的责任和效率困境。

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  从总体而言,流域化治理中的科层式政府协同机制具体有三块内容:上级政府机关的协同、流域(河道)机构的专门协同以及部门和地区之间的横向协同。从部门的协同方面来看,联席会议制度则是出现频率最高的一种协同的方式。此外,部门之间建立信息通报制度也是各地加强部门协同的常见举措。但是这一类协作网络在现在仍旧处于典型的弱关系状态。这样一个协同过程必须只能从加强关系网络强度和密度才能让凝聚力更强,让集体行动更密切。只有在关系达到一定强度和密度时,信息才能传播得顺滑,成员之间的信任才会产生和加强。这样一来不仅仅是潜在冲突可以得到很大程度上的缓解,积极合作亦可以自然地发生在成员之中。目前就江苏省的情况而言,由于这种横向联系关系太弱,在完善河长制管理碎片化的现象的这个问题上起到的作用其实是很小的,所以现在这对于治理碎片化的作用也是非常有限的。
  河道管理实际部门的有关管理人员们对于解决治理的碎片化现状,大部分还是将希望寄托在依托上级机关的协调,因此从当前我省实际再看,跨部门协同的主导模式通常为纵向等级制协同,并以权威为特征。此机制具有两个明显特征:对权威的高度依赖和信息的纵向流动。这体现了这个机制中权力是高度集中统一的。而河长制的全面实施出发点,契合了这两个基本特点,是希望有效解决了流域(河道)治理部门协同的责任和效率困境。
  从这些总结表明,我们希望能针对河长制下省管河道与地方政府以及相关部门协同机制进行深入的探索和研究,分析现有管理模式在新形势下的适应性问题,研究协同机制的内在机理以及影响因素,构建河长制下的流域化管理的协同机制框架,以期从流域化协同机制的视角为构建具有江苏水利特色的流域化管理的体制机制创新,为水治理体系建设和水治理能力的提升提供政策建议。
  二、构建河长制下河道流域化管理的协同机制研究的必要性及紧迫性

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  (1)研究的必要性
  传统的属地原则治理方式对于水资源水环境治理的外部性、低效率等问题束手无策,而实行协同治理是对于支持水资源水环境治理的正外部性的扩大、阻止跨域水资源水环境负外部性的扩散的必选项。从属地治理到协同治理是跨域水资源水环境政府治理模式转换的必然,一是从属地治理到协同治理是突破跨域水环境治理行政分割困境的客观要求;二是从属地治理到协同治理是应对跨域水污染负外部性的必然选择;三是从属地治理到协同治理是破解跨域水环境治理低效率问题的根本路径。
  (2)研究的紧迫性
  根据中央和省委省政府的要求,全省各地快速行动,高标准推进,扎实部署落实全面建立河长制各项工作。相关各级工作方案全面出台、工作体系已经全面构建,其他相依的各类方法、规范、平台等也在有条不紊的开展。这只是有了一个良好的开端,但正真要将所有指标全部落实、所有目标全部细化并逐步达成,今后的任务更加艰巨,涉及的面将更广,牵涉的各方的利益将更深入,需要尽快从全局的高度,系统的角度就做好顶层设计,需要尽快完善各类体制机制。
  三、国内外研究现状
  (1)对当前河长制相关研究的文献述评
  河长制开始于2006年江苏无锡应对太湖蓝藻事件。2007年5月底,太湖爆发“蓝藻事件”,以太湖为主要水源的无锡市自来水发出恶臭,当地陷入史上罕见的环境危机中。浓重异味弥漫大街小巷,群众涌入商场抢购纯净水与食品物资。客运站挤满急欲逃往邻近城市的旅客,市内谣言四起。环保部门随后对此作出回应,无锡太湖蓝藻爆发既有自然因素,也有人为因素。因此事,对于河湖治理的问题引起了国家中央,以及各个环保部门,水利部门,管理部门的高度重视,“河长制”由此而来。2007年8月江苏省无锡市最早提出了河长制的构想。河长制是指各级政府的主要负责人可以作为辖区内重要河流的河长,河张主要工作是负责河道、水源地的水环境、水资源的治理与保护。河长制从地方试点到全国推行的整个过程下来已经推行十几年了,从治理的成效上来看,河长制抓住了治污的重点,是“水污染治理困局的一剂良药”,目前也获得了水清岸绿的良好社会效益和生态效益。河长制作为一个围绕行政区域与流域水资源管理与保护的治理创新制度,引起多方面的讨论也是情理之中的。根据对目前的文献的研究,我们总结出了三个方面的内容:形成、成效、对策。   第一,河长制形成的研究。主要有这几个方面的研究结论。一是根据环境保护法,探索河长制依据的法律条款,然后分析其法律短板,并提出了完善河长制的环境法方面的措施。二是总结各地河长制实践的经验,发现河长制的运行有一定困难,应加强高层的法治教育、促进河长制的法治化建设。三是运用制度经济学的知识,得出“河长制”的优缺点——河长制综合考虑了地方权力组织的具体结构和现实的环境要素,加速了具有中国特色的环境制度的变化迁移;但从反面来讲,这个制度在一开始就是用来短期应急用,因此有短期性和应急性,在发展这个制度的过程中要注意趋利避害,扬长避短。
  第二,河长制实行成效的研究。这方面的研究由实务界和学术界两种不同的观点构成。首先是实务界的观点——代表官方观点的的水政管理者、行业以及媒体工作者认为河长制值得肯定。在他们的观点中,河长制实现了“河长上岗,水质变样”,具有巨大的实践意义与实用价值。而学术界则对河长制的长久性提出了质疑。以跨部门流域化治理的角度来分析,河长制存在协同能力薄弱、组织结构混乱、权责不明确问题。同时,问责机制不健全、人民群众参与度很低等一系列问题,导致河长制虽然是一种流域水资源管理的创新型制度,能在短期内取得一定的收益,但并不能成为治水的长效长安的机制,很多地方仍然存在明显的缺陷。
  第三,河长制的对策研究。从对策上来说,主要是抓根,也就是了解河长制的内涵、运行的过程。有资料表明,探索“河长制”的本质发现,河长制的价值在于“治河先治污,治污先治官”。因此,河长制应科学地量化评估指标,健全问责机制,建立社会参与机制,制定河长制法律规定,转变政府治理观念。
  总体而言,现在河长制已经从地方试点到中央顶层设计并走向了全国推行实施,已经成为实务界和理论界的研究焦点。但从现有的研究成果来看,存在四个明显问题:一是研究对象大部分为个体案例研究,尚未突破个案形成一套具有普遍性的河长制理论体系。二是研究方法只注重定性研究,已有的研究从河长制的形成、出现的困境以及措施进行了很深入地定性描述,但对河长制实施结果的定量研究的资料却寥寥无几。三是研究的角度狭隘,仅仅拘泥于经济学、环境生态学角度,在政治学、公共管理学院等多学科的交叉研究上匮乏。四是研究主体很单调,大部分都是以政府水资源行政部门为主,研究成果多为工作性调研报告或工作总结,成果内容主要是对河长制的价值分析与经验总结。
  (2)对于协同治理的研究文献评述
  协同治理是后工业化进程中环境治理策略的现实选择,它通过多元化治理机构、协同治理结构以及多元化治理方式,缓解了环境治理的尴尬、解决了传统治理模式中“碎片化”、“分裂化”的问题。国外相关研究以及实践较我国有很大的借鉴意义,具体而言,对协同治理方面的研究可以从以下三个方面展开。
  第一,协同治理主体的研究。这方面研究沿着从单一治理主体向多主体协同治理演化。孔兹(Koontz)等人通过流域协同管理和土地管理中的实例检验,分析了治理主体特别是政府角色,以及这些角色在协同合作中所发挥的作用。练星硕(2017)认为政府起主导作用,企业、环保NGO和公民个人多个分散的群体一同参与治理的这种协同治理的方式有效提升了了政府的河流治理工作的效率,这个方式调动了社会力量,不仅仅只有政府一己之力负担这份工作,而是有社会多方面的力量参与治理,这种情况下就达成了“局部利益之和大于整体利益”的目标。
  第二,协同治理的内容的研究。中国的环境治理实践主要有两个挑战,一是多方面利益如何平衡,而是治理路径细分的现实。学者们认为协同治理可以为实现环境问题的整体性解决提供理论指导。如幸红(2014)以广东跨界水污染纠纷处理为具体研究对象,分析跨界水污染纠紛产生机理,建立地方政府间的长效协同治理机制。卓成霞(2016)从区域发展的经济发展模式,从区域公共政策的协同制定等方面构想了地方政府防治大气污染的协同治理机制。
  第三,协同治理的模式的研究。这方面的研究主要围绕制度协同、主体协同以及内容协同等方面展开。刘伟忠(2012)认为协同治理未来的趋势与作为主要依重于制度的重构,在协同治理体制变革方面,主要在于迈向多层次治理体制、建构协同合作机制、建立整体型政府及发展多中心治理体制;张宇等(2013)认为要提升我国地方政府与社会组织的协同实效,必须遵循国情为本、政府主导、渐次推进原则,清晰区分地方政府与社会组织的职能领域,建立地方政府与社会组织的互信关系。刘博等(2016)在新建跨流域调水工程项目利益相关者的基础上,从初始信任建立机制、补偿机制、绩效监控机制三个方面,构建了PPP模式下新建跨流域调水工程项目协同机制。
  梳理文献可以发现,国内外对协同治理有了较多的探索。我国理论界和实务界对等多方面的协同管理进行了大量的研究。
  综上所述,目前协同治理已经进行了大量研究,尤其是随着我国生态问题的恶化,对于水污染治理、空气治理等方面研究取得了丰富的成果,这些都为我们的工作奠定了坚实的基础。然而这些成果大多都没有考虑协同治理的政策支持问题。针对水资源的跨界特性和区域差异,在中国现实的国情下,需要顶层设计系列的激励和考核政策。因此,应当有研究将创新性的把河长制与流域管理结合起来,提出用协同手段来进行管理,从而有效提高河道水资源管理水平。

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