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绩效预算发展与路径选择

作者:李威

  【摘 要】十九大提出我国要全面实施绩效管理,其中在绩效预算方面我国还存在很多改革瓶颈。本文通过对我国绩效预算问题的研究,从现行预算制度的轻绩效重效率,绩效信息的利用程度低,以及绩效指标难成体系等突出问题分别进行论述,探析我国绩效预算管理改革的路径。

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  【关键词】预算制度;绩效预算管理;绩效信息;绩效指标
  一、引言
  党的十九大报告中指出,“要加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。但是,从近些年绩效预算的发展情况来看我国绩效预算改革还存在很多瓶颈,在我国如何全面实施绩效预算管理,是我国现代化预算制度发展中亟待解决的问题。
  二、我国绩效预算管理发展瓶颈
  (一)财政预算中绩效信息运用程度低
  绩效信息是绩效预算的关键不过在中国乃至大多数发展中国家对于预算都很难摆脱基数法的桎梏。对于部门预算和单位预算还有很多都是主要采用基数法进行分配,这样的方法很容易导致预算的不合理分配和资源的浪费。一个部门或单位的预算不应该根据前些年的预算进行预估,而应该针对该部门将来一年或数年的工作安排进行合理的分配,所谓绩效预算的优势便是体现在这里。但是在我国,存在一些形式主义预算,这种形式主义表现在预算过程中对绩效信息只作为参考甚至无视绩效信息。这些问题一方面在于我国传统的基数法早已根深蒂固,想要推行绩效预算也不可能一蹴而就。另一方面,我国绩效预算管理方面人才短缺也是重要原因,由于績效预算和绩效评价工作具有很强的专业性,进行绩效评价工作的相关人员不仅要具备必要的职业素养,还需要具备相当的专业水平。

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  (一)财政预算中绩效信息运用程度低
  绩效信息是绩效预算的关键不过在中国乃至大多数发展中国家对于预算都很难摆脱基数法的桎梏。对于部门预算和单位预算还有很多都是主要采用基数法进行分配,这样的方法很容易导致预算的不合理分配和资源的浪费。一个部门或单位的预算不应该根据前些年的预算进行预估,而应该针对该部门将来一年或数年的工作安排进行合理的分配,所谓绩效预算的优势便是体现在这里。但是在我国,存在一些形式主义预算,这种形式主义表现在预算过程中对绩效信息只作为参考甚至无视绩效信息。这些问题一方面在于我国传统的基数法早已根深蒂固,想要推行绩效预算也不可能一蹴而就。另一方面,我国绩效预算管理方面人才短缺也是重要原因,由于績效预算和绩效评价工作具有很强的专业性,进行绩效评价工作的相关人员不仅要具备必要的职业素养,还需要具备相当的专业水平。
  (二)重效率轻绩效问题
  传统预算管理重过程、轻绩效,难以提高政府支出效率,优化资源配置。在我国一些政府的追求是行政效率(包括超额完成任务),而不是绩效(即完成任务后的有效公共服务)。这种重效率轻绩效的问题在现实生活中也就产生了某些政府部门为了政绩大修大建,而不为建成之后的后续工作负责。那么,这样的政府预算目标算不算实现了?当然不算,要从源头上提高财政资源配置的科学性和精准性,充分体现财政资金使用主体责任,形成“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的机制。

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  (三)绩效理念尚未转化为绩效行为
  绩效预算需要包含绩效信息,在最理想的情况下,资源分配直接且明确地与绩效信息相联系。但在我国绩效预算仅仅是报告或知晓型,还没有达到决策型或理论型的高度。资源分配直接而明确地与绩效相联系在现实中是不存在的,但可以学习新西兰把绩效信息提升到与其他决策指标相同的高度。
  (四)绩效指标与指标体系
  在我国,绩效指标短缺是一个亟待解决的难题,绩效指标不仅仅指的是单个的绩效数据,它需要尽量满足指数化的要求,进而有效地进行参考和比较。我们所向往的是一种可以方便合并统计,方便参考,方便同类比较、不同类加权比较的指标。科学的有用的绩效指标体系应该包括各种类型满足三维特征的绩效指标,所谓三维特征即是指绩效指标要满足科学性,可操作性,管理上的有用性。实际上,我们所说的指标的短缺侧面上也显示了绩效管理人才的短缺,从而导致绩效管理中原理和方法论的短缺。
  (五)“3E”“4E”还是其他
  国外对绩效指标框架的研究已经开展多年,过去我国很多学者都用“3E”来解释绩效,普遍认为:“3E”指标是解释绩效最好的出发点,所谓“3E”即是经济(Economy),效率(efficiency),与效果(effectiveness)。近年来劳斯,杜鲁克等人把公共组织的绩效指标的主要设计理念表达为“4E”框架,与“3E”指标相比“4E”是一种更加理性的诠释。相比只追求效益来说,强调公平概念更能突出当权者构建和谐社会的愿望,是一种理论的突破与创新。但是无论是“3E”还是“4E”都是很抽象的一个概念,这种解释并不能帮助人民群众切实的理解绩效问题,反而让人民感觉绩效像是天方夜谭,不切实际。无论是“3E”“4E”还是其他理论,都是时代的产物,都可以应用于实践,但在具体实践中这些理论的优越性还需要长久的检验。
  三、我国绩效预算改革的路径选择
  (一)完善顶层设计是基础
  新《预算法》对预算追求绩效的规定仍略显空洞,追求绩效要追求绩效信息的规范性建设,绩效信息体系的建设,以及健全预算目标的监察与评价制度。在短期内追求《预算法》的重新修订是不切实际的,但制定《预算法》的辅助性法律迫在眉睫。参考国际经验我国应该在以下方面做出努力:(1)加快预算信息透明度建设,施行阳光预算,补充我国“自下而上”监督的缺乏。(2)完善绩效信息体系,加快建立一个贯穿各个部门的绩效信息体系,这个体系应该可以贯穿,度量各个部门的申请预算情况,将预算资金落到实处。(3)完善绩效指标体系,完善的绩效指标应该是可以科学量化政府绩效的体系化指标,可以通过一定的公式对同一部门的公共服务进行加总,对不同部门的绩效进行比较。
  (二)绩效预算人才建设是关键
  政府绩效预算管理特别是绩效信息和绩效指标的处理专业性特别强,直接影响公共资金的使用效率。我国绩效预算的发展时间相对较短,目前这方面的人才缺口巨大。国家应该加大对财政相关人才的培养力度,一方面建立专门的智库团队开创中国特色的预算体系,另一方面要加强预算人才统一培养,开设专门预算培训学校或在开设财政学高等大学中设立培训中心,对现有政府工作人员或其他人员进行职业培训。
  (三)观念革新是重要条件
  在中国特色的绩效预算发展的过程中很多学者都提出绩效预算与绩效管理不是“两张皮”而是一个统一的有机体,要将二者逐步融合。我国可以借鉴并发展法国经验,在完善法制的同时要在预算管理中引入绩效管理理念,并把绩效管理理念完全融入到预算管理之中,形成中国特色的绩效预算管理。绩效预算并不是减开支。绩效预算是为了让公共资源达到最优配置,更好的利用公共资源,而不是为了削减部门开支。
  四、结语
  在我国预算制度长时间探索中,绩效预算一直处于不断深入发展中,逐步形成了中国特色的绩效预算雏形。但绩效预算管理对我国来说毕竟是一个新事物,除了上述的问题,还有很多有待改善的地方:制度框架有待重建:绩效目标缺少立法机构的有效审议;财政信息化建设比较滞后等。这些问题是不是一蹴而就,一年两年就能解决的,我们应该给政府时间,期待一个更加完善,更加透明,更加合理的绩效预算制度的诞生。
  【参考文献】
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  [2]李烝.加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系——财政部有关负责人就贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》答记者问[J].中国财政,2018,(20):32-34.
  [3]刘继东.绩效评估、声誉效应与预算决策——美国联邦政府新绩效预算研究[D].广东:中山大学,2009.
  [4]李昕芮.新《预算法》实施后高校预算管理优化研究——以C大学为例[D].安徽:安徽财经大学,2016.
  [5]杨颖. 政府预算绩效管理:模式与路径[D]. 湖北:华中师范大学 2015.

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