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“三变”改革推动农村社会治理结构优化问题研究

作者:张伟军 范兆飞 俞家海 张俊英

  摘 要 “三变”改革使农村社会结构发生重大变化,单一的治理主体不能完全适应农村社会治理需要。进一步培育新的农村社会治理主体并通过协商机制参与决策,能提高农村社会治理体系的民主性与合法性程度;优化农村社会多元主体的治理结构,构建“耦合——协商”农村社会治理模式,有助于增强农村社会治理体系的抗风险能力。

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  关键词 农村社会治理结构 “三变”改革 优化
  基金项目:贵州省六盘水市哲学社会科学立项资助课题“‘三变’改革推动农村社会治理结构优化问题探究”(主持人:张伟军,项目编号:lpsskl-2017-05)。
  作者简介:张伟军,六盘水师范学院政治与公共管理学院讲师,研究方向:当代中国地方政府、大学生思想政治教育;范兆飞,六盘水师范学院政治与公共管理學院副教授,研究方向:社会问题与社会政策;俞家海,六盘水师范学院教师,云南大学在读博士,研究方向:东南亚粮食安全与地缘政治研究;张俊英,中国范仲淹研究会理事、研究员,六盘水师范学院教师,研究方向:中国思想文化。
  中图分类号:D638                                                            文献标识码:A                        DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.317
  党的十八届三中全会提出创新我国的社会治理体制,将其作为全面深化改革若干重大问题之一进行了论述,党的十九大则确立了2035年基本形成现代社会治理格局、基本实现国家治理体系和治理能力现代化目标,这将是我国社会治理创新发展的方向。
一、农村社会治理结构和“三变”改革的内涵

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  党的十八届三中全会提出创新我国的社会治理体制,将其作为全面深化改革若干重大问题之一进行了论述,党的十九大则确立了2035年基本形成现代社会治理格局、基本实现国家治理体系和治理能力现代化目标,这将是我国社会治理创新发展的方向。
一、农村社会治理结构和“三变”改革的内涵
  治理,通常是指一系列主体在多中心的体系中共同参与地方公共决策的过程。社会治理则是为了实现与维护人民群众权利,发挥多元治理主体的作用,针对国家治理中存在的社会问题,完善社会福利,保障和改善民生,化解社会矛盾,促进社会公平,推动社会和谐有序发展的过程。“农业丰则基础强,农民富则国家盛,农村稳则社会安。”有效的农村社会治理是有效社会治理的重要一环,是实现国家治理体系和治理能力现代化的前提。
  笔者以CNKI为数据来源,根据以下条件对499篇文献进行了分析:“题名=农村社会治理”、(模糊匹配),专辑导航:全部;数据库:文献、跨库检索。2013年以来,学术界有关农村社会治理的成果突破了20篇,之后逐年上升,2015年以89篇达到高峰。

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  本文认为,农村社会治理结构,是在农村社会场域中,为实现有效的农村社会治理,多元治理主体间逐渐形成的一种有机组合形态。
  2013年,习近平指出,“当时中央文件提出要建立统分结合的家庭联产承包制,但实践的结果是,分的积极性调动了,但统怎么适应市场经济、规模经济,始终没有得到很好解决。”正是基于解决好通过“统”来适应我国市场经济和规模经济问题,“三变”改革在贵州六盘水诞生。“资源变资产,资金变股金,农民变股东”的农村“三变”改革,是六盘水在遵循中央重大决策部署和贵州省委省政府重要指示精神的基础上,结合本地区山高坡陡、耕地破碎、属于滇黔桂石漠化集中连片特困地区和贫困发生率高达19.55% 的实际,就当地农村的资源、资金和农民分散的状况,经长期改革创新并进行全面总结提炼而形成的新时代农村改革特别是脱贫攻坚的地方蓝本。2015年11月,习近平在中央扶贫开发工作会议上正式提出要让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来,让资源变成资产、资金变为股金、农民变为股东,这标志着“三变”首次在国家层面正式提出,至此,“三变”改革在贵州省全面推广,2017年至2019年,六盘水的农村“三变”改革连续三年被写入了中央文件,使其由地方上升到国家层面。
二、改革开放以来我国农村社会治理结构的历史演变及其评价
  (一)历史演变
  1.“乡政村治”农村治理体系的建立和起步
  1980年代开始,“乡政村治” 的农村治理体系开始建立。改革开放后,国家为激发和释放农村社会活力,改变了“村社合一”的农村社会治理形态,开始构建以村民自治为核心的“乡政村治”社会治理格局。
  家庭承包经营体制建立后,“一大二公”的农村集体生产经营方式及其社会管理体制即人民公社失去经济基础,乡(镇)政权取代了人民公社,村民委员会取代了生产大队,村民小组则代替生产小队。1980年,中国第一个村民委员会在广西河池合寨村经村民选举产生,标志着改革开放前的中国“总体性社会”及其治理结构开始向基层民主自治过度,“乡政村治”确立,原来被国家公共权力严重挤压的农民私人空间被释放,严重依附于国家政权体系的农民开始逐渐获得对自身劳动力、生产资料和劳动收益进行自由支配的权利,农村社会政治组织也逐渐松弛乃至名存实亡。1982年《宪法》为我国农村设立村民委员会、开展村民自治提供了宪法依据;1988年《村民委员会组织法》规定村民委员会的性质、地位、职责、产生方式和工作方式等,标志着农村社会实行村民自治被赋予了正式法律地位,农村社会“乡政村治”治理体系正式形成。直至1992年,在“乡政村治”体系中,中国共产党的组织一直保持着与这一治理体系相应的组织架构并在当中处于领导核心地位,发挥相应作用。
  2.农村社会治理产生新的治理危机   1992年邓小平“南方谈话”特别是党的十四大提出我国经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制,农村人口开始以多种方式向城镇转移,农村青壮年“井喷式”外流直接造成农村社会治理“精英”缺乏,“乡政”与“村治”同时面临农村精英人口的“空心化”,乡(镇)政府陷入财政“空壳化”和社会管理职能单一化困境。“乡政村治”体系,一方面重新划定了国家和社会权力、乡(镇)政府与村民自治组织间的权力边界,为农村基层社会自我组织与管理提供了社会政治空间,同时也为农民的经济自主和政治方面的民主提供了基本制度与组织框架,使农村基层政权和村民自治组织间的关系由原来的行政隶属关系开始向合作治理转变。但另一方面,从1985年实行乡级财政后,农村基层政府由于事权增加特别是1994年分税制改革,地方财政吃紧导致乡(镇)政府和村民委员会的主要工作是收取名目众多的税费,这又反过来造成乡(镇)政府和农民间的矛盾進一步加剧,使农村社会治理陷入紧张、分裂甚至半瘫痪状态。
  3.工业“反哺”农业、城市支持农村和农村社会治理法治化建设
  2005年12月取消农业税,全面改变了乡(镇)政府通过乱集资、乱收费和乱摊派等向农村索取资源的状况,彻底结束了其征收税费的职能,开始由“取”向“予”转变,乡(镇)政府性质也由过去的汲取型开始转向与农民间关系较松散的“悬浮型”。上述举措标志着中国农村社会治理结构发生了历史性转折。
  (二)对改革开放以来农村社会治理结构的评价
  改革开放前,为巩固人民民主政权和解决因人口多而可耕地资源紧张导致的老百姓吃饭问题,我国对重工业采取优先发展策略,走农业合作化的道路。农业合作化为工业化积累了资金,奠定了国家工业化的基础。但建立在“政社合一”基础上的以国家政权为核心的“总体性社会”,使新生的人民政权完成了对传统农村社会的改造,将农村社会整合在国家政权体系之中,农村社会治理依附于国家政权,国家通过自上而下的纵向控制机制和运动型的治理方式,实现国家权力对农村社会的的管理和支配,这也造成村社组织的弱化、农民主体性的消解和农村社会治理主体间关系的紊乱。
  1978年的农村改革,经过40多年的实践与发展,逐步确立了以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,这一改革因尊重农民权利、利益和意愿,极大调动了农民的生产积极性,解放和发展了农村生产力,为农业、农村和农民的发展创造了巨大动力。
  然而,40多年的实践表明,“乡政村治”社会治理体系“脱离村落文化传统,‘村治’被融汇到‘乡政’中,沦为权威自治”,“乡政”和“村治”之间形成了事实上的“貌离神合”。
  改革开放以来中国农村社会治理结构明显呈现多元治理困境,根源是公共权力资源配置的单一性和“统分结合,双层经营”体制中“统一”经营功能的缺失。“三变”改革有利于农民与企业、合作社、家庭农场等多种经营主体间的有机连接,有力激发了农业、农村发展的内在动力,极大促进农村经济发展和农村社会治理结构的优化。
三、“三变”改革与农村社会治理结构优化的路径选择
  “三变”改革的实施,产生了明显的成效。解放和发展了农村生产力,推动和加快了脱贫攻坚进程,促进和优化了现代农业产业发展,厚植和提升了生态文明建设。“三变”改革的推进使农村社会关系进行了重大调整,农村经济与社会结构将发生了巨大变化,工商资本下乡、新时期“乡贤”产生、农民权利观念强化、农村社会利益多元化造成的利益纠纷逐渐增多、村干部服务能力总体不强、农村社会治理方式较滞后、农民的“契约精神”、法治观念和参与农村社会治理的意识不强等问题也将逐渐凸显,传统的以村支两委为主要主体的单一的村民自治模式将不能完全适应“三变”改革中复杂的农村社会治理需要。“三变”改革对进一步理顺村支两委、农户、资本甚至与乡(镇)政府等农村社会治理主体间的关系,优化农村社会治理结构提出了迫切要求。农村社会治理结构必须随着“三变”的深化而做出适应性变革,农村社会治理模式必须在传统的单一治理模式基础上进行优化。
  结构现实主义代表人物华尔兹(Kenneth Walts)的结构方法表明“特定单元由于处在它嵌入其中的结构的不同位置,因而具有或表现出不同的特征、行为及结果。”因此,农村社会治理结构的优化,首先应明确农村社会多元治理主体的构成部分有哪些。
  农村社会治理主体应呈现广泛性。“三变”改革,在农村社会催生出不同的非国家行为体,这些行为体不应当受到正式或非正式限制,应积极引导它们参与农村社会治理的实践。村支两委在农村社会治理中仍然是不可或缺的传统自治主体,乡(镇)政府是农村社会治理的国家政权力量代表,同时,积极引导村民有序参与农村社会政治生活是农村社会治理结构优化的落脚点,培育内生社会组织、引导工商资本下乡、重视新时期“乡贤”、发挥农村妇联及计生协等相关组织的作用,对优化农村社会治理结构具有重要意义。
  农村社会多元治理主体间的有机组合形态是实现有效的农村社会治理的基本前提,是更好地推进“三变”改革和国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。
  (一)多元主体理论
  付建军和张春满在松散耦合系统理论基础上提出了新的多元主体理论,笔者将其概括为“两类型四模式(见表1)”多元主体理论。这一理论强调社会治理主体应足够广泛,同时十分注重治理主体之间的组合类型即结构的优化。


  (二)当前农村社会治理模式分析
  当前农村社会治理模式属于“等级——悬浮”式。改革开放后中国农村长期实行的“乡政村治”社会治理体系中,一方面,乡(镇)政府作为国家的政权体系组成部分,其行为受上级政府意志的主导。另一方面,作为在国家政权体系最前端和末梢的地方政府,与广大农民直接打交道的频率最高,因此又被视为农村社会治理体系的重要组成部分。两方面功能的叠加,导致乡(镇)政府在农村社会治理中具有很强的行政逻辑思维,有时会通过行政命令方式加强对村民自治组织的影响和控制,这与“乡政村治”治理架构设计的初衷——尽量减少行政对农村经济社会生活的干预,保持农民和基层组织的自主性和活力——产生了一定偏差。农民、农村社会组织和经济组织等非政治性治理主体对乡(镇)政府等政治性治理主体具有很强依赖性,治理体系的民主度与抗风险能力处于“较弱”层次,一定程度上讲,治理体系的合法性水平也较低。   (三)农村社会治理的模式转变
  农村社会治理模式应由“等级——悬浮”式向“耦合——协商”式转变。
  兴起于六盘水“三变”改革,是贵州省乃至全国脱贫攻坚的一个强大“引擎”,有利于破解农村改革难题,促进创新,推动农业、农民和农村发展和改善民生,为考察农村社会治理结构优化这一课题提供了实践场域。
  “三变”改革以来,贵州省六盘水市水城县实施了村干部的职业化管理,并结合产业结构调整,通过“联产联业、联股联心”,让农户专心致志发展农业产业,改变农民生活、生产方式和思维方式,有效推进了农村社会治理现代化。
  水城县阿戛镇有个农户李XX,曾是进京上访的一名典型“京哥”,7年的上访材料多达十余斤,长时间上访使他耗费了时间、花完了积蓄。在“三变”改革推进过程中,乡(镇)、村干部引导其以土地承包经营權在企业发展种养业中入股并获分红,有效改变了“京哥”式生活,过去是“带头上访”,而现在却在“带头致富”。在有关“三变”改革的风险防控方面,水城县结合实际制定并签订合同书,明确经营主体、村集体、群众三者之间的权力和义务,理顺三方的股权关系,完善了利益链接机制,将公司、村集体、群众三者打造成了“责任共同体”和“利益共同体”,充分调动了各方积极性和主动性。同时,采取统计、调度、督查等方式将“三个到户”落实情况摸清摸实,确保不漏一户、不掉一人。截至2017年,全县共统一印制了合同书50万份、股权证20万份、分红单20万份,已签订了合同书7.04万户、颁发股权证6.16万户、发放分红单5.81万户。存在的问题,主要是农民相对处于弱势地位,不能及时了解经营主体经营情况,不能更好地维护自身合法权益。
  从农村社会治理结构中多元治理主体间的组合形态看,“悬浮型社会治理具有党委政府主位、公众参与缺位和专家主体错位等特征”。水城县农村社会治理的实践表明,在“三变”改革中,对于农村社会的治理,党委和政府仍处主位,农民虽仍然处于“相对弱势地位”,但与原来农民在农村社会治理中“缺位”的状况相比,正在发生改变。水城县通过签订合同,明确经营主体、村集体、农民群众三者之间的权力义务和股权关系,将农民成功纳入到与公司、村集体等构成的“责任共同体”和“利益共同体”中,农民在农村社会治理中的地位有了显著提升。专家学者参与方面,水城县分期分批对乡镇干部、村居干部、驻村干部、致富带头人进行“三变”理论和实务操作的轮训,进一步提升了基层干部的操作能力、落实能力,一定程度上发挥了专家在理论、技术和实践方面的指导、支持和纠偏作用。
  乡(镇)政府与其他非政治性治理主体的非对称格局正在“三变”改革的实践中被打破,这为农村社会治理模式实现由“等级——悬浮”向“耦合——协商”模式的转变奠定了基础,有利于优化农村社会治理结构。
  协商民主,意味着通过对话与讨论等方式,使政治决定与决策更趋理性,更加符合绝大多数民众利益,而并非在一蹴而就中做出决策和决定。耦合型治理协商模式,是指“治理主体均保持相对的独立性和平等性,各治理主体通过积极协商和相互支撑来努力实现治理目标。”协商模式中的非国家性治理主体对自身利益的自主性很强,具体到农村社会治理结构中,农民等能够通过协商的机制参与相关决策,农村社会治理体系民主性与合法性程度将会提高。值得关注的是,“耦合——协商”治理模式的抗风险能力处于“很强”层次。
  党的十九大也提出要“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”出于对“三变”改革中农村社会治理结构内部各治理主体之间关系的有机组合与权力配置的合理性与均衡性,村支两委、乡(镇)政府、农民、企业、新时期的“乡贤”和农村妇联及计生协等主体,要围绕基层社会公共事务进行充分协商和合作治理。
  农村社会治理应通过健全农村社会治理法治体系的方式,明确界定和维护乡(镇)政府治理与村民自治的界线,通过加强农村基层党组织的建设、在强化监督的前提下对“村官”适当赋权和大力培育农村社会性组织的力量,来填补乡(镇)政府在农村社会治理中进行局部让渡后产生的权威权力空间。贵州省水城县进行了有益的实践探索。水城县通过将支部建在产业上,组建了村级党委和联村党委等党组织,进一步提高了在“三变”改革中村一级党组织的统筹与服务能力,完善了在当地联村党委领导下的多样化社会治理结构,形成了村干部与群众双方共谋发展、村集体与市场之间紧密结合、党的领导和各种经济组织及农民之间衔接互动的农村社会治理体系。
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