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城市房屋拆迁中信赖利益保护原则的适用

作者:罗秀雪

  摘 要 随着我国经济建设发展、城市化进程的加快,推动了拆迁工作进行,但在这过程中,仍存在征收补偿显失公平、正当程序缺失、公共利益概念界定不清等问题,使得房屋拆迁工作面临困难。而信赖保护原则是为了保护公民合法私有财产权不受侵犯,国家在行使职权时要必须以公共利益为前提,严格遵守正当程序,如有损失应该给予适当合理的补偿。由此,在城市房屋拆迁中适用信赖利益保护原则,有利于公共利益目的、房屋拆迁权的正当程序和拆迁补偿等制度的进一步完善,从而更好地维护被拆迁人的利益。

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  关键词 城市房屋拆迁 信赖利益保护 公共利益 正当程序 合理补偿
  作者简介:罗秀雪,北方民族大学硕士研究生,研究方向:民族法学。
  中图分类号:D922.1                                                        文献标识码:A                        DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.337
  在城市房屋拆迁实施过程中容易会出现很多矛盾和冲突,如权力寻租、房屋权属不明、政府实施非法强拆行为等等。尽管颁布了新的征收条例,也不能有效遏制非法强拆等违法行为。房屋拆迁补偿范围窄,方式单一、程序的缺失、滥用公共利益目的等问题仍然阻碍房屋拆迁工作的进行,所以研究城市房屋拆迁中信赖利益保护原则的适用很有必要。
一、城市房屋拆迁中信赖利益保护的理论分析
  (一)城市房屋拆迁中信赖利益保护的内容

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一、城市房屋拆迁中信赖利益保护的理论分析
  (一)城市房屋拆迁中信赖利益保护的内容
  1.行政法上的信赖利益保护原则的内容
  有关信赖保护原则的内容行政法上的规定有,第一,行政行为作出后,不是因法律规定并通过合法程序,行政机关不得任意撤掉或者改变已经生效的行政决定;第二,行政行为产生后,如有不合法情形,该情形不是因相对人原因导致的,行政机关不能撤销或改变,除非不撤该行为会对公共利益造成损害;第三,行政机关因公共利益需要撤销或者改变其作出的行政行为,如果相对人因此造成损失,应根据信赖利益原则补偿相对人。

城市房屋拆迁中信赖利益保护原则的适用相关参考属性评定
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  2.城市房屋拆迁中信赖利益保护原则的内容
  对于城市房屋拆迁中的信赖利益保护原则的界定主要对房屋拆迁中“公共利益”进行考量。行政主体行使房屋拆迁权时应以公共利益为前提条件,以此达到保护被拆迁人的利益。行政主体拥有房屋拆迁权的权力,而信赖保护原则能够在一定程度上限制其权力。因此,城市房屋拆迁中信赖保护原则的基本内容主要包括:一是房屋在进行不动产物权登记之后,不能随意撤销、变更该登记行为;二是国家以公共利益为前提条件,可以对房屋征收、征用或拆迁,但应给予合理补偿;三是国家必须遵循正当程序原则。
  (二)城市房屋拆迁中信赖利益保护的适用条件
  行政法上信赖利益原则的适用以下几个条件,第一,行政机关作出的一行为,行政相对人对该行为有一种信赖心理,这是信赖的前提。第二,行政相对人因信任并依靠行政机关的行为而作出一定行政行为,通过信赖前提作出表现行为。第三,行政行为作是善意的信赖,不存在过失。因而,在城市房屋拆迁中信赖利益的适用条件有:其一,行政主体的行为,让被拆迁人产生信赖利益,比如对房屋进行不动产物权登记;其二,被拆迁人对房屋登记的信赖,对房屋作出出卖或出租等行为;其三,被拆迁人对于信赖利益存在善意没有无过失。
二、我国城市房屋拆迁的现状
  (一)立法现状
  2011年我国颁布实施了新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,《城市房屋拆迁管理条例》不再适用。在管理条例中,房屋拆迁的补偿、程序条件都没有详细规定。在新的补偿条例中,政府成为了征收人,出现了新的主体“被征收人”,进一步明确了拆迁法律关系。而且在制定征收补偿方案时,积极邀请拆迁地区的人民群众参与,这更充分的保障拆迁过程中行政相对人的合法权益。
  (二)社会现状
  虽然2011年颁布了新的征收条例,但是房屋拆迁过程中出现的矛盾纠纷依然存在。最高院发布的十大典型拆迁案中涉及的比如对违法拆除建筑、当事人对补偿形式没有选择权、非法进行执行拆迁等程序违法问题,诉讼中不及时举证的实体违法问题。通过这些违法行为中可以反映出共性问题:一是拆迁人在进行拆迁时,违法法定程序,比如,在拆迁前拆迁人没有向被拆迁人告知相关事项,拆迁中没有与被拆迁人沟通就直接拆除房屋,事后也没有给予补偿。二是政府在拆迁中无明确地位。三是拆迁补偿的范围过小,补偿标准含糊不清。
三、基于信赖利益保护的城市房屋拆迁中的问题
  (一)补偿制度的不健全
  当前我国相关法律也对拆迁补偿作出规定,但也存在着补偿标准过低,范围过窄等问题。第一,忽视拆迁补偿原则。我国宪法规定,“国家征收公民私有财产的应当给予补偿”;新的征收条例规定,“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应给予公平补偿”。这说明了这些法律法规对拆迁补偿的原则并未作详细规定。第二,补偿范围过小。地方政府只为自身利益,自己制定补偿标准,而且规定直接的财产性损失才得以补偿,而没有包括对房地产增值部分的补偿和因拆迁所造成的间接损失的补偿。
  (二)正当程序缺失
  当前我国的房屋拆迁程序违法现象层出不穷,主要表现有:其一,房屋拆遷程序不透明。在现行征收条例中,公开程序没有具体的规定;其二,房屋拆迁程序对政府权力的规制不足。征收条例规定由县级以上地方政府负责拆迁工作,国务院建设管理部门实施监督。这样一种模式,会使得房屋拆迁的实质权力会高度集中于地方政府,地方政府出于自身利益,会出现违法拆迁;其三,拆迁过程中缺乏被拆迁人参与的权利。房屋拆迁决定由政府单方面作出,被拆迁人没有话语权,这样在发生纠纷时,都会损害被拆迁人的利益。   (三)对公共利益的界定含糊
  对公共利益含义的界定在我国宪法、物权法等相关法律法规中都有规定,政府在征收、征用公民私人财产时应符合公共利益的需要。在新的补偿条例中也未对对公共利益含义进行界定,只是进行简单的列举式规定,使得行政机关随意对“公共利益”的进行界定,一些政府部门打着公共利益的旗号,进行非法拆迁,甚至违法设立拆迁机构,制定违法拆迁标准,等等。现有的法律法规对公共利益的界定不清,导致地方政府利用法律漏洞,实施侵犯被拆迁人合法利益的行为。
四、基于信赖利益保护原则的房屋拆迁中的制度构建
  (一)基于信赖利益保护原则的房屋拆迁补偿标准的确立
  1.确定房屋拆迁补偿原则
  当当事人的信赖利益遭受损失时应以是否为“公共利益需要”作为考量因素,给予其合理补偿,这是信赖保护原则内含。在拆迁过程中拆迁行为可以为拆迁人与被拆迁人带来利益,他们是共同受益者,一旦拆迁行为损害了被拆迁人的利益,那么这个额外的损失应该由双方共同承担,不应只有被征收人承担。因此,依据信赖保护原则,房屋拆迁补偿应当以“合理补偿为原则”,既要全面补偿又要合理补偿。要求拆迁人既要全面合理的补偿被拆迁人的既得利益损失。
  2.扩大房屋拆迁补偿范围
  房屋的价值包括土地和房屋两方面,所以在拆迁时应该考虑着两者。但在实践中很少有对土地使用权进行补偿,而且房屋的预期收益和其他无形利益损失也并未涉及。因此,应扩大房屋拆迁补偿的范围。第一,拆迁人在收回被拆迁人的土地使用权是应给予其适当补偿;第二,房屋的预期收益应纳入补偿范围。新的征收条例将经营用房的主营业务收益纳入补偿范围,但排除了住宅用房的收益;第三,无形利益损失应纳入补偿范围。无形利益主要是指健全的社区配套和社区环境,这有利于房屋的增值。
  3. 确定房屋拆迁的补偿标准和方式
  第一, 对详细划分房屋拆迁补偿标准。一方面依据土地区位、用途和征收目的进行划分给予补偿。另一方面,区分不同房屋的所有权性质;第二,房屋拆迁的补偿方式的多样化。一般情况下,房屋拆迁主要以金钱补偿为主,产权调换或其他补偿方式几乎很少。所以,被拆迁人可以对房屋拆迁补偿方式进行选择;第三,将土地使用权作股权入股的补偿方式。第四,通过其他补偿方式鼓励被拆迁人积极配合拆迁后续活动。
  (二)信赖利益保护原则下房屋拆迁中正当程序的构建
  1.规范行政部门拆迁行为的程序性规定
  通过规范行政部门拆迁行为程序性规定的方式约束政府拆迁权的行使。所以,一是在政府作出拆迁决定之前应告知被拆迁人有听证的权利,通过听证表达自己意见,使拆迁人真正参与到房屋的拆迁过程当中,让整个拆迁程序公开、透明。二是要对与拆迁管理工作相关的各机构实行职权分离原则。明确拆迁部门与管理部门的职责分工,把掌握在政府手中的公权力,分散到不同的部门,分制各部门的权力。
  2.增强司法权对行政权的监督
  被拆迁人的合法权利受到侵害后,可以进行司法救济。但是在审判实践当中,因政府机关施加压力,使得法院对行政行为的司法审查受到阻碍,这导致了政府在拆迁工作滥用公权力的现象。因此,法院要独立审理拆迁案件,严格审查房屋拆迁裁决,如有侵犯被拆迁人合法权益的行为,应及时作出裁判。通过司法权对地方政府行政权的制约和监督,使政府的拆迁工作按照正当程序开展,更好的保护了被拆迁人的合法权利。
  (三)信赖利益保护原则下房屋拆迁中公共利益的审查
  我国在新颁布实施的征收条例中采用列举的方式确定了我国公共利益的基本范围,涵盖了法律法规规定的其他本质上属于公共利益需要的情形。所以应对拆迁项目是否公共利益进行形式审查和实质审查。形式审查实施主体是否为政府机关、拆迁目的是否为了公共利益等方式。实质审查拆迁项目的获益者以及拆迁项目是否为必要拆迁,是否可找其他替代方案等方式。通过对拆迁项目的形式审查和实质审查来对公共利益的实质审查,使拆迁项目既合法又合理,以障拆迁人的合法权益。
  城市房屋拆迁一方面推动了城市建设和经济的发展,但是另一方面,拆迁过程引发的矛盾也不断增加。因此,将信赖利益保护原则引入房屋拆迁的具体制度中,有其合理性和必要性,最终也使得房屋拆迁中突出的拆迁补偿问题、拆迁程序问题、公共利益界定等问题找到了新的突破口。信赖利益保护原则在房屋拆迁中的适用有利于厘清政府与被拆迁人在拆迁中关系,在一定程度上解决了政府与被征收人信赖利益衡平的问题,进一步加强对房屋拆迁权的约束和给予被拆迁人更充分的权利保障。
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