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中国特色国家安全法治道路七十年探索:历程与经验

作者:杨宗科 张永林

  关键词:国家安全;中国特色国家安全道路;国家安全法治;总体国家安全观

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  中图分类号:DF48  文献标志码:A
  DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2019.03.01 开放科学(资源服务)标识码(OSID):
  一、问题的提出  
  国家安全是安邦定国的重要基石[1]。中共十八大以来,以习近平同志为核心的党中央十分重视中国特色国家安全法治建设。2013年1月,习近平总书记对做好新形势下的政法工作作出重要指示,强调顺应人民群众对于公共安全司法公正权益保障的新期待,全力推进平安中国、法治中国建设。2013年11月12日,中国共产党十八届三中全会决定:设立国家安全委员会,完善国家安全体制和国家安全战略,确保国家安全[2]。2014年1月24日,中共中央政治局召开会议,研究决定设立中央国家安全委员会,习近平总书记任中央国家安全委员会主席[3]。2014年4月15日,习近平总书记主持召开中央国家安全委员会第一次会议,这标志着新时代国家安全治理体系正式开始运转。习近平总书记强调,坚持总体国家安全观,走出一条中国特色国家安全道路[4]。2014年10月23日,中国共产党十八届四中全会决定加快国家安全法治建设[5]。2017年10月18日,习近平总书记在十九大报告中强调,健全国家安全体系,加强国家安全法治保障,提高防范和抵御安全风险能力[6]。2018年4月17日,习近平总书记在十九届中央国家安全委员会第一次会议上强调,国家安全工作要适应新时代新要求,切实做好健全国家安全制度体系,加强法治保障等工作[7]。从十八大以来中国特色国家安全治理体系形成过程来看,中国特色国家安全体系的形成离不开法治保障,中国特色国家安全法治建设是中国特色国家安全道路的重要组成和内在要求。
 二、中国特色国家安全法治道路七十年探索的历程  
  国家安全法治建设历程反映了中国特色国家安全法治道路的形成过程。新中国成立70年来中国国家安全法治建设经历了三个时期。在国家安全法治建设历史进程中,国家安全法制建设是国家安全法治道路形成的前提和基础。在不同时期,国家安全有不同内涵与外延,国家安全法治建设也呈现出不同的重点与特点。

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 二、中国特色国家安全法治道路七十年探索的历程  
  国家安全法治建设历程反映了中国特色国家安全法治道路的形成过程。新中国成立70年来中国国家安全法治建设经历了三个时期。在国家安全法治建设历史进程中,国家安全法制建设是国家安全法治道路形成的前提和基础。在不同时期,国家安全有不同内涵与外延,国家安全法治建设也呈现出不同的重点与特点。
  (一)以国防建设和政权安全为出发点的国家安全法制初创与曲折发展时期(1949-1978)
  这一时期,影响国家安全法制建设的五要素呈现以下特点:

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  第一,国际形势方面。第二次世界大战结束后,随着欧洲世界中心地位丧失、美国崛起和苏联国际地位提高,全球形成了以美苏为中心的资本主义阵营和社会主义阵营的对立格局[8]。冷战的国际形势在整个国家安全法制建设探索时期基本没有改变。这一时期,中国国家安全外部威胁主要来自国际政治斗争。
  第二,国内主要矛盾方面。中共八大和九大分别对这一时期国内主要矛盾做出了判断,《中共八大关于政治报告的决议》指出,在我国社会主义制度已经建立的情况下,先进的社会主义制度同落后的社会生产力之间的矛盾是国内的主要矛盾[9]。九大则认为阶级矛盾仍然存在,无产阶级还必须继续革命,并提出以階级斗争为纲的方针。
  第三,国家安全观方面。毛泽东国家安全思想对这一时期维护国家安全实践具有重要指导意义。战争与革命的时代主题是毛泽东国家安全思想的形成背景,也是毛泽东同志分析、研究和制定国家安全战略的客观依据。自毛泽东同志提出“枪杆子里出政权”的理论以来,中国共产党就十分重视军队和国防力量建设。毛泽东同志在《论联合政府》中强调:“没有工业,便没有巩固的国防,便没有人民的福利,便没有国家的富强”[10]。国防巩固直接关乎人民福祉和国家富强。在《论人民民主专政》中,他指出,“我们现在的任务是要强化人民的国家机器,这主要地是指人民的军队、人民的警察和人民的法庭,借以巩固国防和保护人民利益”[11]。由此可见,国防安全在国家安全中的重要地位。此外,毛泽东同志还在中国共产党七届二中全会上指出:“由于革命胜利后在国内外还存在着两种基本的矛盾,因此,在政治上必须强化工人阶级领导的政权。”新中国成立后,保卫新生政权的安全显得尤为迫切。毛泽东同志在中国共产党七届三中全会上指出了当时国家安全所面临的形势[12],分析了政权安全面临的威胁,强调了政权安全的重要性。所以,加强国防建设和维护政权安全是新中国成立前后国家安全工作面临的首要任务,也是毛泽东国家安全思想的形成基础。从中共八大政治报告关于国家政治生活、国际关系等论述中可以较为系统地总结出当时中国共产党对于维护国家安全的一般认识:首先,镇压和肃清反革命分子,巩固社会秩序,目的就是维护政权安全 宋庆龄同志在八大致词时讲到:“我们的社会主义建设事业,获得了世界上广大人民的热情的支持;同时也受到反革命分子的仇视和阻挠。现在在国内还有盘据台湾的蒋介石集团;在国外还有以好战集团为首的帝国主义侵略势力。对这些反革命分子应当提高警惕,加强我们的专政,粉碎他们的阴谋。”这充分说明了我国在建国初期维护国家安全方面所面临的首要挑战中有很大一部分是来自反革命势力和反革命分子的威胁。。其次,加强国防力量建设,提高军队战斗力,保卫我国领土完整。再次,在国际关系中坚持和平共处五项原则,积极同邻国及其他国家建立正常外交关系。
  第四,维护国家安全主体机关方面。巩固国防和镇压反革命不仅关乎国家安全、政权安全,而且是新中国成立初急需解决的问题。中国人民解放军和人民公安机关是维护国家安全最重要的两支力量。中国人民解放军为打赢抗日战争、推翻国民党政权、建立人民民主专政的中华人民共和国作出了巨大贡献。人民公安机关的前身是1931年11月中华苏维埃共和国中央临时政府在江西瑞金成立的国家政治保卫局,1949年8月9日,中共中央和中央军委面临全国即将解放的新形势,决定取消中央社会部,成立军委公安部和军委情报部,以建设新中国的保卫和情报工作。1949年10月19日,中央人民政府委员会决定任命罗瑞卿同志为中央人民政府公安部长,命令发布后,中央军委公安部即行撤销,改名为中央人民政府公安部;同年11月1日,中央人民政府公安部宣告正式开始办公。“和平时期,国家安危,公安系于一半”,这是周恩来同志对公安机关维护国家安全方面重要地位的经典总结[13]。   第五,国家安全规则体系方面。面对反革命势力和反革命分子对社会主义政权的威胁,中共八大不仅明确了依法制裁反革命行为的基本原则,并明确了对反革命分子进一步实行宽大政策的具体要求。八大要求公检法机关严格遵守法制,依法同反革命分子进行坚决的斗争 八大报告和《中共八大关于政治报告的决议》明确指出:“对于反革命分子应当进一步实行宽大政策。除极少数罪大恶极、引起人民公愤的罪犯不能不处死刑以外,其余罪犯应当一律免处死刑,并且给以人道的待遇,尽可能把他们教育成为善良的劳动者。需要处死刑的案件,应当一律归最高人民法院判决或者核准。”(参见:中共党史文献选编(社会主义革命和建设时期)[M].北京:中共中央党校出版社,1992:154.)。由于后来运动式国家治理方式使得这一时期并没有形成系统的维护国家安全的法律规则体系,但作为维护国家安全主体力量的中国人民解放军和公安机关都有相应制度约束,《中国人民解放军政治工作条例》和《关于无产阶级文化大革命中加强公安工作的若干规定》(简称“公安六条”)就是典型代表,它们可以被视为当时国家安全制度体系的组成部分。因此,这一时期维护国家安全规则体系以刑事政策、军事工作制度、公安工作制度为主要构成。
  这一时期国家安全法制建设探索仍有积极意义,它为国家安全法制的形成和发展积累了经验。1954年,《中华人民共和国宪法》的制定,以国家最高立法形式确定了维护国家安全的责任主体和主要任务 1954年《宪法》分别于第19条和第20条规定:“中华人民共和国保卫人民民主制度,镇压一切叛国的和反革命的活动,惩办一切卖国贼和反革命分子。”“中华人民共和国的武装力量属于人民,它的任务是保卫人民革命和国家建设的成果,保卫国家的主权、领土完整和安全。”。宪法作为国家安全法制建设的重要法律渊源,从其规定的保卫对象来看,既反映了当时国家安全形势,也反映了国家安全的主要外延——即国防稳固和政权安全。1956年,中共八大胜利召开,成为社会主义法制建设过程中的标志性事件刘少奇同志在中共八大政治报告中强调:“为了巩固我们的人民民主专政,为了保卫社会主义建设的秩序和保障人民的民主权利,为了惩治反革命分子和共他犯罪分子,我们目前在国家工作中的迫切任务之一,是着手系统地制定比较完备的法律,健全我们国家的法制。”(参见:刘少奇选集(下卷)[M].北京:人民出版社,1985:253.)。刘少奇同志所做的政治报告反映了中国共产党开始认识到健全法制对于治国的重要意义。中共八大还讨论了健全社会主义法制的必要性,并把健全法制作为国家政治生活中的一项重要任务。董必武同志提出了“有法可依、有法必依”的思想,为社会主义法制建设指明了方向。《中共八大关于政治报告的决议》进一步明确了加强法制建设的意义 《中共八大关于政治报告的决议》强调:“由于社会主义革命已经基本上完成,国家的主要任务已经由解放生产力变为保护和发展生产力,我们必须进一步加强人民民主的法制,巩固社会主义建设的秩序。国家必须根据需要,逐步地系统地制定完备的法律。一切国家机关和国家工作人员必须严格遵守国家的法律,使人民的民主权利充分地受到国家的保护。”(参见:中共党史文献选编(社会主义革命和建设时期)[M].北京:中共中央党校出版社,1992:154.)。对维护国家安全而言,中共八大的召开标志着新中国国家安全法制建设探索开始萌芽。遗憾的是,随后的十年中,受“左”倾错误影响,国家在法制建设方面乏善可陈,国家安全法制建设基本处于停滞状态。但即便如此,以国防建设和政权安全为出发点的国家安全问题一直被高度重视,国家安全法制建设仍处于初创与曲折发展阶段。
  (二)以传统国家安全观法律化为重点的国家安全法制形成和完善时期(1978-2012)
  根据这一时期国家安全形势、国家安全观念和国家安全法制建设实践特点,国家安全法制的发展可以划分为两个阶段,分别是国家安全法制形成阶段(自1978年至1993年)和国家安全法制完善阶段(自1993年至2012年)。其中,国家安全法制建设突出特点是将传统国家安全观逐步法律化。国家安全法制建设成果主要体现在两大方面,一是逐渐形成了运用法律手段依法维护国家安全的治国方略,二是初步形成了有中国特色的社会主义国家安全法律体系。
  1.国家安全法制形成阶段(1978-1993)
  十一届三中全会对民主和法制问题进行了讨论,会议认为,为了保障人民民主,全国人民代表大会及其常务委员会必须将立法工作作为重要议程,加强社会主义法制,使民主制度化、法律化[14]。中国共产党十一届三中全会召开对中国法制建设具有重要意义。这次会议提出了“有法可依、有法必依、執法必严、违法必究”法制建设方针,促使我国民主法制建设进入到一个新的历史时期。
  伴随着改革开放,维护国家安全工作面临新形势。首先,在国际形势方面,美国和苏联为争夺世界霸权展开的对峙是世界不得安宁的最主要根源。邓小平同志认为,和平问题与南北问题(也叫发展问题)是国际上两大突出问题[15]。其次,关于国内主要矛盾的认识。1982年,第十二次全国代表大会上通过的《中国共产党章程》中明确指出,虽然阶级斗争还在一定范围内长期存在,但我国社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,其他矛盾应当在解决这个主要矛盾的同时加以解决[16]。这意味着国内安全形势随着社会主要矛盾变化也发生了变化。
  改革开放不断深入,中外交往不断扩大,少数间谍特务利用中外联系增多的时机,加紧对我国的各种破坏活动[17]。面临这样的新形势,要求国家尽快应对。在加强社会主义法制的背景下,如何有效维护国家安全?
  维护国家安全工作面临的新形势推动了国家安全部的成立 1983年7月,中华人民共和国国家安全部由原中共中央调查部整体、公安部政治保卫局以及中央统战部部分单位、国防科工委部分单位合并而成。国家安全部是中华人民共和国国务院的组成部门,是中国政府的反间谍机关和政治保卫机关,可以行使宪法和法律规定的公安机关的侦查拘留、预审和执行逮捕的职权。,国家安全机关成为新的维护国家安全主体力量。成立国家安全部对于有效开展反奸防特工作、推进国家安全法制建设和维护国家安全具有积极作用。国家安全部诞生后,一方面,破获了一批危害我国国家安全的案件,有效化解了我国国家安全面临的严峻形势,标志着我国维护国家安全工作进入新阶段;另一方面,十一届三中全会对探索国家安全法制建设而言,意义重大,它同样开启了国家安全法制建设的新篇章,越来越多的专家和学者开始思考如何运用法制工具开展国家安全工作,客观上促进了中国国家安全法制建设进度。基于形势,有学者指出,针对隐蔽战线的严重敌情,我国迫切需要制定一部符合国情的国家安全法,尽快将国家安全工作纳入法制执道,并且将反革命罪改为危害国家安全罪,以进一步加强反间防特工作[18]。   从20世纪80年代开始,在邓小平同志国家安全理论指导下,党和国家以政治安全、军事安全和经济安全为核心,重视国家安全法制建设,加快了国家安全立法工作速度,初步形成了以《宪法》为核心的国家安全法律制度体系。具体而言,国家安全法制形成时期始于1978年。1978年《宪法》在维护以国防安全和政权安全为核心的国家安全认识上继承了1954年《宪法》第19条和第20条的相关规定。同时,1978年《宪法》为社会主义现代化建设奠定了基础,为1982年《宪法》制定提供了继承对象。因此,正确界定国家安全法制建设形成期的起点,必须要关注1978年《宪法》的相关规定。在1978年《宪法》基础上,第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《刑法》和《刑事诉讼法》,并在刑法分则中规定了反革命罪。反革命罪是刑法中危害性最严重的一类犯罪,危害对象是人民民主专政的政权和社会主义制度,客观方面主要表现为实施危害中华人民共和国的行为。运用刑法保障国家安全对于国家安全法制建设是非常重要的一步,在总体方向上也符合十一届三中全会健全法制的要求,而且体现了治国理念从人治向法治的转变。1982年《宪法》的颁布,确定了宪法在中国特色社会主义法律体系中的核心地位,也为国家安全法制建设提供了根本遵循。1993年《国家安全法》(该法的起草工作开始的较早——1983年国家安全部成立后就开始着手了起草工作)以及一系列与国家安全相关的法律法规的颁布,标志着国家安全法律制度体系的开始形成。至1993年,我国形成了以《宪法》为统率,以《国家安全法》(1993)为核心,以《兵役法》《国防法》《军事设施保护法》《保守国家秘密法》等法律为基础,以《刑法》为保障的国家安全法律制度体系。其中,1993年《国家安全法》,既总结了80年代以来国家安全机关维护国家安全工作的经验,也开创了依法开展国家安全工作的先河,在不断加强国家安全法治过程中留下了浓墨重彩的一笔。
  建立国家安全法制的目的是为了能够更好地解决当时社会中存在的不安定因素,从而更好地维护和保障国家安全。这段时期国家安全法制建设的探索,体现了中国共产党领导下对依法治国道路选择的自觉。运用法律手段维护国家安全是有效维护国家安全的必然选择,它是中国共产党治国理政经验积累的成果,也是新中国依法治国道路选择的应有之义。这一时期国家安全法制建设的经验为今后丰富国家安全法治理论、完善国家安全立法奠定了基础。
  2.国家安全法制完善阶段(1993-2012)
  20世纪90年代开始,國际社会形成了“一超多强”的世界格局,国际局势风云变幻,世界格局朝着多极化方向发展。与此同时,我国面临着严峻的主权和安全挑战。西方敌对势力抓住中国“战略机遇期”与“矛盾凸显期”重合的现实条件,加紧了对中国的渗透和颠覆活动。进入到21世纪初,恐怖主义肆虐,美国“911事件”等暴恐事件的发生,再度加剧了国际国内安全形势。祖国和平统一问题尚未彻底得到解决,信息传播全球化促使经济全球化,经济全球化既给中国发展带来了新机遇,也使国家安全面临新挑战。
  伴随着国内外安全形势改变,我国国家安全观也在不断地发展和完善。新安全观是江泽民同志在邓小平同志国家安全战略基础上提出的,超越了冷战思维,在反对霸权主义、奉行独立自主的和平外交政策、坚持和平共处五项原则的基础上,特别强调建立公正合理的国际政治经济新秩序[19],积极为我国现代化建设争取有利的国际环境。自十四大召开以来,江泽民同志在多个场合主张新安全观以促进中国的对外交往,并在“建立和平、稳定、公正、合理的国际新秩序”基础上丰富和完善了新安全观内容——树立互信、互利、平等和协作的新安全观。江泽民同志的新安全观是在传统国家安全观基础上,在面对安全因素多样化、安全利益多元化、安全关系多边化、安全问题国际化的国内外安全形势下提出的[20],旨在通过促进国际安全保障国家安全。因此,新安全观也是一种国际安全观。正如他在十六大报告中论述国际形势和对外工作时强调:“各国在安全上应相互信任,共同维护,树立互信、互利、平等和协作的新安全观,通过对话和合作解决争端,而不应诉诸武力或以武力相威胁”[19]280。江泽民同志关注到了更多的非传统安全因素对中国国家安全的威胁,因此,他强调传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织成为一种新的国家安全形势[21]。后来胡锦涛同志强调国际安全对促进本国繁荣与稳定的积极作用。2011年9月6日, 国务院新闻办发布了《中国的和平发展》白皮书,肯定了“中国倡导互信、互利、平等、协作的新安全观”[22]。
  中国共产党总结历史经验,在中共十五大上提出了依法治国的理论和方法,并且强调:“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障”[19]29。依法治国的提出为国家安全法制建设指明了方向和目标。国家安全除了外部安全之外还包括内部安全,国内安全是国家安全的根本,国际安全和国内安全共同构成了国家安全。通过依法治国维护国内安全是中国共产党顺应历史发展的选择。以依法治国为理论指导,我国继续加强和完善国家安全法制建设,为推进和实现国家安全法治奠定了基础。具体体现在以下方面:第一,从1993年《国家安全法》颁布以来,国家安全法制建设不断完善的同时,中国运用法律武器维护国家安全的能力也在不断增强。第二,国家安全法制建设和国家安全法治化之间互相联系,互为补充。依法治国理论的提出,为加强国家安全提供了新思路,并且促进了维护国家安全的体制机制从国家安全法制建设向加强国家安全法治的转向。第三,胡锦涛同志在中共十七大上宣布,中国特色社会主义法律体系基本形成,依法治国基本方略切实贯彻[23]。《兵役法》《保守国家秘密法》《反分裂国家法》等法律的修改和制定,标志着中国特色社会主义国家安全法律体系形成。
  1993年至2012年的近二十年间,无论国际局势如何变化,时代主题始终围绕着“和平与发展”而展开。这二十年间,虽然我国一直坚持以经济建设为中心,但国家安全形势有了明显的变化,这决定党和国家必须要继续探索和完善维护国家安全的道路和方法。总体而言,这段时期是国家安全法制建设的完善阶段,也是向加强国家安全法治转向的过渡阶段。   (三)以总体国家安全观为指导加快国家安全法治建设时期(2012年以来)
  安全是一种不受威胁的状态,也是法治中国建设应有的价值追求。中国特色社会主义进入新时代,安全成为了人民对于美好生活的重大需求。正如习近平总书记在十九大报告中强调:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题,总体上实现小康,不久将全面建成小康社会,人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”[24]。安全是发展的前提,国家安全既是国家的根本利益,也是人民的根本利益。
  经过21世纪以来头十年的发展,随着我国国家实力持续增强和改革开放继续深化,威胁国家安全的非传统安全因素不断增多,传统安全与非传统安全问题互相交织的国家安全形势日趋复杂。2011年12月6日发布的《中国的和平发展》白皮书也指出:“中国面临复杂多样的传统和非传统安全挑战,受到分裂势力和恐怖主义等威胁”[25]。与涉及一国领土和主权完整问题的传统安全相比,非传统安全是除政治、军事和外交冲突以外的对国家或人类的生存和发展构成威胁的因素,并且涉及政治安全和军事安全以外的文化安全、经济安全、信息安全、网络安全、生态安全、环境安全、科技安全等多个安全领域。也正是因为非传统安全问题的出现才导致国内外社会面临着更多的安全压力,国家安全的内涵和外延亟需进一步拓展。
  新形势需要新的国家安全指导理论。自2012年十八大召开以来,习近平总书记高度重视国家安全问题,多次强调我国正面临着严峻的国家安全威胁和挑战。以习近平总书记为核心的党中央在认真分析新时代国家发展过程中面临的新形势新任务新要求基础上,成立了作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构的中央国家安全委员会,加强了对国家安全工作的领导。2014年4月15日,习近平总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时提出了总体国家安全观,他强调:“国家安全工作应坚持总体国家安全观,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托,维护各领域国家安全,构建国家安全体系,走中国特色国家安全道路。 贯彻落实总体国家安全观,必须既重视外部安全,又重视内部安全,对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国,对外求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界;既重视国土安全,又重视国民安全,坚持以民为本、以人为本,坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民,真正夯实国家安全的群众基础;既重视传统安全,又重视非传统安全,构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系;既重视发展问题,又重视安全问题,发展是安全的基础,安全是发展的条件,富国才能强兵,强兵才能卫国;既重视自身安全,又重视共同安全,打造命运共同体,推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行。”[26]其中可以看出,2012年至2014年这段时期是习近平总体国家安全观酝酿形成的关键时期,总体国家安全观的提出是习近平同志担任中共中央总书记以来对如何应对新时期国家安全形势的系统性思考。总体国家安全观既顺应了当前国家安全形势的时代需求,也体现了中国共产党人维护国家安全理念的新认识与新发展,还标志着中国共产党对国家安全观和國家安全指导理论的探索进入到了新阶段。
  法治是现代国家治理体系的基础,全面深化改革要求全面依法治国,重视运用法治思维和法治方式解决包括国家安全在内的各项问题。正如2014年2月28日,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上讲话时强调:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革”[27]。
  加快国家安全法治建设是全面依法治国的重要组成部分,总体国家安全观的提出为国家安全法治建设提供了新的理论根据。总体国家安全观是实现全面依法治国和加快国家安全法治建设的现实要求,是构筑中国特色国家安全法治格局的理论基础和指导思想,也是新时代维护我国国家安全的历史性选择。因此,总体国家安全观既是新时期国家安全工作的根本遵循和行动指南[28],也是加强国家安全法治的指导思想。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,贯彻落实总体国家安全观,加快国家安全法治建设,抓紧出台反恐怖等一批急需法律,推进公共安全法治化,构建国家安全法律制度体系[5]。这一决定明确地指出了总体国家安全观在加快国家安全法治建设和构建国家安全法律制度体系中的重要地位。
  加快国家安全法治建设是推进全面依法治国的直接要求。全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。法治体系是一个包括立法与规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系以及党内法规体系的综合体系。总体国家安全观对加强国家安全法治和全面依法治国具有重要意义。具体表现为:第一,总体国家安全观提出的十一个安全领域正是威胁当前国家安全的主要因素,在总体国家安全观的理论指导下,在今后一段历史时期,加强国家安全法治有了更为清晰和明确的方向——实现各安全领域的法治化。第二,在总体国家安全观的理论指导下,国家安全法律体系不断完善。2018年3月11日,张德江同志作《全国人民代表大会常务委员会工作报告》时指出,十二五期间,全国人大及其常委会相继出台《国家安全法》《反间谍法》《反恐怖主义法》《境外非政府组织境内活动管理法》《网络安全法》《国家情报法》以及《国防交通法》《军事设施保护法》《核安全法》等一批重要法律,加快了国家安全法治建设的速度,为维护国家安全、核心利益和重大利益提供了有力的法治保障。第三,维护国家安全的职责主体范围进一步扩大至党、政、军、民、社会的共同参与。2015年《国家安全法》的第75条、第77条和第78条的规定充分说明了这点。
       三、中国特色国家安全法治道路七十年探索的轨迹  
  中国国家安全法治建设,在七十年发展历程中,走过了不断探索、不断完善、不断创新的发展道路,展现了中国特色社会主义国家安全法治建设的鲜明特点和发展轨迹。
  (一)从国家安全法制建设到国家安全法治建设
  依法治国是在健全社会主义法制建设基础上提出的。从十一届三中全会提出“健全社会主义法制”到中国共产党十五大报告提出“建设社会主义法治国家”,再到1999年将“依法治国”和“建设社会主义法治国家”写入宪法,体现了党和国家对法的价值认识转变,体现了运用法律治理国家能力的提升[29]。
  国家安全法治建设经历了从“制”到“治”的发展,后者以前者为基础。如前所述,国家安全法制建设初创较早 在1954年制定的《宪法》中就可以找到运用法律手段维护国家安全的规定,但国家安全法制建设正式开始时间则要推迟到1983年国家安全部成立后着手《国家安全法》起草工作时。,发展过程较为曲折,1993年《国家安全法》出台标志着国家安全法制建设迈出了重要一步,在维护国家安全领域实现了“有法可依”。“依法治国”的提出促使国家安全法治建设理念的形成,全面依法治国和总体国家安全观更是推动着国家安全法治建设进入新阶段。
  加快国家安全法治建设,注重运用法治手段维护国家安全,体现了国家治理能力日趋现代化。国家治理能力现代化是在中国共产党十八届三中全会上提出的,这一概念揭示了现代化和国家治理之间的关系,本质是国家治理形式的选择和转变[30]。坚持走中国特色社会主义法治道路、建设中国特色社会主义法治体系是十八届四中全会提出的目标任务。加强国家安全法治建设是中国运用法治方式维护国家安全的具体经验。
  (二)从国家安全的法律之治到国家安全的良法善治
  “法制”的目标是恢复法律的权威和作用,核心是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”,[31]“有法可依”是法制建设的前提、“有法必依”是法制建设的中心环节。新时代的“法治”则包含着“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”等环节,追求良法善治 党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,法律是治国之重器,良法是善治之前提。(参见:中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29. ),目标是推进国家治理体系和治理能力现代化 2013年11月,党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”全面依法治国是全面深化改革的保障,所以,全面深化改革的总目标也应当成为全面依法治国的总目标。(参见:中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N]. 人民日报, 2013-11-16.)。法治是治国理政的良方,构建法治中国必须以良法为依据,以善治为基础[32]。国家安全法治建设亦当如此。
  从国家安全法制建设到国家安全法治建设发展来看,“法制”和“法治”的目标追求同样适用于二者。良法善治就是要协调好科学立法、民主立法、加强重点领域立法、提高立法质量各方面的关系以推进国家治理现代化[33]。中国七十年的法治实践表明,良法善治是国家法治建设的前提,也是衡量国家安全法治建设效果的标准。对国家安全法治建设来说,良法善治既是国家安全法治建设的要求,也是衡量国家安全法治建设效果的标准。
  (三)從传统国家安全观到总体国家安全观
  国家安全观是一个国家的执政党或者领导人对于国家安全形势、维护国家安全目标及其策略的认识和判断,它对国家安全法治建设具有指导作用。建国以来,我国历经传统国家安全观、新国家安全观和总体国家安全观,不同时期国家安全观有着各自侧重,它们指引相应时期国家安全法治建设和国家安全工作具体方向,为维护我国国家安全发挥了重要作用。从传统安全观到非传统安全观再到总体国家安全观的发展,反映国家安全形势变化的同时,也反映了威胁国家安全因素和国家安全法治建设指导思想的变化。
  传统国家安全观以政治安全和国防安全为主要内容,保卫国家领土完整、政权安全和不受侵犯是最主要目标。在国际交往中,传统国家安全观主张维护世界和平,发展对外友好关系;在国家安全工作中,防止敌对势力和间谍的渗透、破坏和颠覆是主要任务。因此,1993年的《国家安全法》在第1条明确指出该法的立法目的是“保卫中华人民共和国人民民主专政的政权和社会主义制度”,在第4条将危害国家安全的行为界定为间谍、泄密、破坏、分裂、颠覆等行为。
  进入到新世纪,随着诸如恐怖主义、科技安全、网络安全等各种非传统安全威胁增多,党和国家领导人审时度势,在新安全观基础上提出了总体国家安全观。总体国家安全观视野更加宏观,它以一种统筹的思维将各领域各类型的安全一体化分析,适应了当前国家面临的安全形势,切实指导着今后的国家安全法治建设方向。习近平同志在十八届四中全会上专门论述了总体国家安全观的重要性。2015年新制定的《国家安全法》贯彻了总体国家安全观对国家安全工作的指导作用,第二章的具体规定更是为今后落实总体国家安全观、完善以《国家安全法》为核心的国家安全法律体系奠定了基础。
  (四)从以政权安全为中心到以人民安全为宗旨
  政治与法治关系密切,二者互相影响,互相作用。政治观念转变同样作用于国家安全法治观念转变。从政治实践角度看,中国共产党十六届三中全会提出了科学发展观,阐述了人与社会发展之间的关系,进而将“以人为本”作为科学发展观的核心。以习近平同志为核心的党中央在治国理政实践中继承“以人为本”理念并继续丰富其内涵,形成了“以人民为中心”的发展思想[34],引领国家发展方向。与坚持传统安全观的国家安全法治建设目标相比,2015年的《国家安全法》在第1条中将“人民的根本利益”作为主要立法目的,并于第3条明确中国特色的国家安全道路是“以人民安全为宗旨”的道路,很好地将国家安全法治观念与治国理政新观念对接了起来。从建国70年的国家安全法治道路发展来看,国家安全法治建设价值目标经历了从以政权安全为中心到以人民安全为宗旨的转变。   (五)从侧重保护国家安全到尊重和保障人权
  我国于2004年《宪法》修改过程中将“国家尊重和保障人权”写入其中。从外部原因来看,各种国际交往要求人权法治化以对接国际法治[35];从内部原因来看,人权法治化也是社会主义民主政治发展的需求。在社会主义民主政治进程中不能因为某项危害行为危害程度大、危险程度高而剥夺行为人法定权利[36]。应当肯定,人权保障也是国家安全法治建设必须重视的重要价值。1993年《国家安全法》因侧重保护国家安全而对维护国家安全手段未做严格限制,仅强调任何危害国家安全的行为都必须受到法律追究。2015年《国家安全法》一个重大进步就是其在第7条规定中明确将“尊重和保障人权,依法保护公民的权利和自由”作为维护国家安全的一项基本原则,这意味着即使面对危害国家安全行为也必须恪守相应的法律限制,这是中国特色国家安全法治建设进步的体现。
  (六)从反间谍工作到维护总体国家安全
  改革开放深化促使我国对外交流更加频繁,与之同时,出现了大量来自西方敌对势力的间谍、渗透和颠覆等活动,对我国社会主义制度安全造成了威胁。1993年《国家安全法》正是基于这样的背景而出台。但是,正如有学者指出,由于这部法律的制定以反间谍为主要任务,所以法律条款主要是针对反间谍需要所设计,而危害國家安全行为外延广泛,不仅是反间谍活动一项,因此它是一部名不副实的《国家安全法》[37]。
  进入新世纪以后,随着经济全球化发展,我国面临的安全威胁尤其是非传统安全威胁越来越多,这就要求国家必须尽早借助新国家安全理论制定一部能够满足当前维护国家安全需要的《国家安全法》,2015年《国家安全法》由此应运而生。
  新《国家安全法》跳出了旧《国家安全法》立法模式的限制,它以总体国家安全观为指导,为维护国家总体安全和国家安全法律体系的完善奠定了基础。从此前国家安全立法情况来看,我国国家安全立法重视的国家安全领域集中在传统的政治安全、国土安全、军事安全、经济安全等领域,而在一些非传统安全领域以及国民安全领域,存在着比较大的立法空缺[38]。然而,面临众多领域包括传统和非传统的安全问题不可能寄希望于通过一部法律便能够调整所有安全关系,进而有效维护国家各方面的安全。因此,新《国家安全法》专门通过“维护国家安全的任务”一章就国家需要加强或维护的国家安全问题进行了明确,依次具体包括了政治安全、人民安全、国防安全、经济安全、金融安全、资源能源安全、粮食安全、文化安全、科技安全、网络与信息安全、民族区域自治、民宗教信仰自由、生态安全、核安全、外层空间安全、海外利益安全等内容,如此规定为将来继续完善国家安全法律体系和细化规定确立了法律依据 比如,2015年《国家安全法》第20条规定:”国家健全金融宏观审慎管理和金融风险防范、处置机制,加强金融基础设施和基础能力建设,防范和化解系统性、区域性金融风险,防范和抵御外部金融风险的冲击。”至于如何健全金融宏观审慎管理和金融风险防范、处置机制和加强金融基础设施和基础能力建设,《国家安全法》并不提供具体规则,而在当前的法律体系中也没有专门的法律规定。因此,健全和加强的方法只能有待制定新的法律或者法规予以解决。。新《国家安全法》既体现了立法者立法技术的进步,也体现了国家安全立法的前瞻性——在以总体国家安全观为指导的立法过程中为将来加强国家安全法治建设、完善国家安全法律体系进行了充分的思考。
  (七)从国家安全机构法到国家安全基本法
  国家安全法治建设凸显了《国家安全法》的重要性。《国家安全法》是国家安全法律体系的核心,对国家安全法治建设具有重要引领作用。对比前后两部《国家安全法》立法目的和具体内容,调整对象范围不同是二者的最大区别。此外,二者在国家安全法治建设中具有不同地位。相比来说,新《国家安全法》贯彻总体国家安全观,以一种最为广阔的视野展现了其丰富内涵。而由于旧《国家安全法》调整国家安全法律关系的局限性,目前已经被修改为《反间谍法》,成为以总体国家安全观为指导的国家安全法律体系的重要组成部分,可将其定位为国家安全法律体系中的国家安全机构法。如果以法律规定具体内容重要性程度作为法律分类标准话,新《国家安全法》由于规定内容范围广泛且原则性强,体现了对国家安全领域立法的总体指导和构建国家安全法律体系的总体关切,因此应将其定位为国家安全基本法。
  (八)从维护本国国家安全到构建人类命运共同体
  如何处理国际关系是加强国家安全法治建设、维护我国国家安全的重要议题。应当看到,国际关系是国家安全的外部表现。国家安全法治建设与如何处理国际关系有密切联系。在以“和平与发展”为时代主题的背景下,中国积极主张并参与维护世界和平事业,既为世界和平事业做出了积极贡献,也为国内社会赢得了安全保障。
  新《国家安全法》的制定是国家安全法治建设重要实践。结合新旧两部《国家安全法》立法目的和我国领导人在国际关系中的主张来看,我国国家安全法治实践经历了从维护国家政权安全到构建人类命运共同体的跨越。此处不再赘述两部《国家安全法》的立法目的,仅从中国处理国际关系的主张中也能论证上述跨越过程。回顾历次全国人民代表大会的报告,可以看出,报告无一例外地论述和强调了我国对外交往所坚持的态度。在不断总结历史经验基础上,相互尊重领土完整和主权、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利和和平共处五项基本原则的确定既是我国处理国际关系时的根本遵循,也是我国对外交往过程所坚持的底线。不可忽视,坚持和平共处五项原则的提出初衷在于维护我国人民民主专政的政权和社会主义制度安全。随着国际形势发展和变化,党和国家领导人不断拓展其应用范围,由此催生了江泽民同志的新安全观和习近平总书记构建人类命运共同体思想。自十八大以来,习近平总书记多次论述和强调构建人类命运共同体的重要性。正如习近平总书记在十九大报告中强调:“坚持推动构建人类命运共同体。中国人民的梦想同各国人民的梦想息息相通,实现中国梦离不开和平的国际环境和稳定的国际秩序”[26]270。当然,将“人类命运共同体”作为国家安全法治建设和参与国际关系的理念,一方面有着重要的政治宣示意义[39],另一方面对我国发展国际关系也有着现实指导意义。新《国家安全法》更是将有关人类共同福祉的核安全、生态安全、外层空间安全等问题写入法律,彰显了我国参与构建人类命运共同体的决心。
       四、中国特色国家安全法治道路七十年探索的基本经验  
  七十年中国特色国家安全法治道路的探索,不仅为维护我国国家安全集中智慧励精图治,也为实现全面依法治国、建设社会主义现代化强国奠定了牢固基础,并积累了维护国家安全的中国经验,走出了一条中国特色国家安全法治发展道路。
  (一)坚持中国共产党的领导
  中国共产党在法治中国建设中的领导地位决定了国家安全法治建设必须坚持党的领导。坚持党的领导就是中国特色国家安全法治道路探索的重要经验。国家安全法治建设关乎一国根本利益,这决定了党对国家安全法治建设必须是全方位的领导,要体现在国家安全立法、执法、司法、监督的各个方面。中央国家安全委员会的成立加强了党对国家安全工作的领导。2018年4月17日,习近平总书记在十九届中央国家安全委员会第一次会议上论述了加强党对国家安全工作的集中统一领导的意义,并系统地总结了在中国共产党的领导下,国家安全委员会在维护国家安全工作方面取得的成绩,进一步明确了今后党对国家安全工作的领导方向[40]。加强党的领导不仅有利于国家安全工作实施得到有力的统领和协调,确保各方面国家安全工作统筹推进和贯彻落实,而且有利于从根本上维护国家安全,为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供牢靠安全保障。
  (二)坚持全面依法治国和国家安全法治建设共同推进
  全面依法治国是中国共产党对建国以来治国理政经验和教训深刻总结之结果,是确保国家长治久安的重要保障。法治在中国的形成和发展有其独特历史背景,建国以来,法治发展大致经历了四个阶段,第一阶段是建国后自十一届三中全会召开前的时代,法治意识萌生在这一阶段;第二阶段是十一届三中全会以后至十五大召开之前的时段,随着健全社会主义法制的提出,中国开始了从依法制国向依法治国的探索,法律在国家和社会生活中逐渐树立起了权威;第三阶段是十五大召开以后至十八届四中全会召开前的时期,标志就是十五大报告中明确提出依法治国的基本方略并被写入宪法,这意味着法治真正成为了治国理政的基本方法;第四阶段是十八届四中全会召开以来的时期,标志就是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的发布,确定了“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”的总目标。维护和保障人民利益也是依法治国的出发点和落脚点,是建立健全社会主义法治的最终目的[41]。保障國家安全直接关乎人民根本利益,国家安全法治也是中国特色社会主义法治重要组成部分。伴随着全面依法治国深入推进,国家各地区、各领域、各行业进入规范化发展新阶段,国家安全法治建设同样需要与时俱进、不断创新。
  中国特色国家安全法治道路探索的一个重要经验就是坚持全面依法治国和国家安全法治建设共同推进。全面依法治国是一个系统性工程,其“全面性”要求必须加强国家安全法治建设。国家安全是国家发展的前提,法治中国建设需要优先运用法治方式解决国家安全领域存在的问题。法治中国推进的规律正如有学者所强调:“法治中国的历史演进具有回应性的特征,优先解决显露在国家现代化建设征程中的突出问题”[42]。如果把法治在中国的发展历程和国家安全法治建设过程放在一起比较,可以发现,国家安全法治建设各阶段都被包含于法治建设各阶段中。而且,从国家安全法治建设取得成果来看,各阶段的成果也是推进依法治国的结果。
  (三)坚持国家安全和国家发展双轮驱动的理念
  国家安全与国家发展之间相互依存,相互制约。习近平同志多次强调安全与发展的问题 2014年4月15日,习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上的讲话时强调:增强忧患意识,做到居安思危,是我们党治国必须始终坚持的一个重大原则。(参见:中共中央党史和文献研究院.习近平总书记关于总体国家安全观论述摘编[M].北京:中央文献出版社,2018:4.)2015年12月16日,习近平总书记在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话时强调:安全和发展是一体之两翼、驱动之双轮。安全是发展的保障,发展是安全的目的。(参见:习近平总书记在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话[N].人民日报,2015-12-17.) 2013年11月9日,习近平总书记做《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》指出:国家安全和社会稳定是改革发展的前提,只有国家安全和社会稳定,改革发展才能不断推进。(参见:十八大以来重要文献选编(上)[M].北京:中央文献出版社,2014:506.) 2017年9月19日,习近平总书记在会见全国社会治安综合治理表彰大会代表时的讲话中强调:发展是硬道理,稳定也是硬道理,抓发展、抓稳定两手都要硬。(参见:坚持走中国特色社会主义社会治理之路 确保人民安居乐业社会安定有序[N].人民日报,2017-09-20.) 2016年1月18日,习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话时强调:发展是硬道理,稳定也是硬道理,抓发展、抓稳定两手都要硬。(参见:聚焦发力贯彻五中全会精神 确保如期全面建成小康社会[N],人民日报,2016-01-19.),并形象指出了二者关系:安全和发展是一体之两翼、驱动之双轮,安全是发展的保障,发展是安全的目的。建国以来,中国共产党人不断探索出改革开放、健全社会主义法制、依法治国和全面依法治国等发展道路的实质就是解决如何更好地保障国家安全与促进国家发展的关系问题。
  回顾中国国家安全法治建设历程,其始终以维护国家安全为己任,紧紧围绕服务国家与社会发展之大局,坚持安全与发展双轮驱动理念,为保障国家安全和促进国家发展发挥了重要作用。正如习近平总书记所说:“改革开放以来,我们党始终高度重视正确处理改革发展稳定关系,始终把维护国家安全和社会安定作为党和国家的一项基础性工作”[43]。具体到国家安全法治建设中,无论是以传统安全观为指导的国家安全法制建设时期还是以总体国家安全观为指导的国家安全法治建设时期,依法维护国家安全是根本目的。虽然1993年《国家安全法》已经修改为《反间谍法》,但必须肯定该部法律在反间谍活动中为维护我国政治安全和促进经济社会发展发挥了重要作用。习近平总书记强调:“增强忧患意识,做到居安思危”是中国共产党维护国家安全坚持的一个重大原则[44]。该原则也是国家安全法治建设应坚持的基本原则。新《国家安全法》贯彻和落实了总体国家安全观,为维护各领域国家安全提供了法律依据,为完善新时代国家安全法律体系奠定了基础,体现了安而不忘危的安全观,彰显了国家安全法治建设的雄心壮志,展示了依法维护国家安全的坚定决心。   (四)坚持统筹和辩证的国家安全战略思维
  统筹是一种立足全局思考问题的执政智慧,没有全局观就不可能有统筹[45]。国家安全观反映了党和国家对国家安全形势的认识和判断,而国家安全威胁类型多样性的特点决定了完整的国家安全观必须足以包含所有国家安全威胁因素。如果不运用统筹和辩证的思维无论如何也无法把握国家安全全局。总体国家安全观相比于传统安全观和新安全观而言,跳出了后两者思维的局限,兼顾了多层面、多类型、多领域的安全威胁,五个“既重视……又重视……”的统筹思维涵盖了当前国家安全面临的所有威胁,统筹性体现得更加彻底。坚持统筹和辩证的国家安全战略思维是习近平总体国家安全观的一大特点。当然,在国家安全法治建设过程中,坚持统筹和辩证的国家安全战略思维,不仅有利于国家安全法治建设需要,而且能满足维护国家安全形势的需要。
  (五)不断加强中国特色国家安全法治建设
  我国政治经济发展与世界其他各国的联系在历史上从未像今天一样密切,这既为我国全面发展带来了机遇,同时也带来了诸多挑战与考验。以总体国家安全观为指导的国家安全道路契合中国需要,中国特色国家安全道路的提出正是以习近平同志为核心的党中央基于对当前国家安全形势判断和思考。中国特色国家安全道路有着丰富内涵,它以统筹性战略思维科学界定了人民安全、政治安全、经济安全、军事安全、文化安全、社会安全、国际安全等安全类型在国家安全工作中的定位,为国家安全法治进程提供了指导理论。也就是说,加强国家安全法治建设要以坚持和维护中国特色国家安全道路为重要使命。
  坚持中国特色国家安全法治道路,必须不断加强中国特色国家安全法治建设,并且要符合如下要求:第一,维护人民安全是国家安全法治建设的宗旨。人民是历史发展的参与者和推动者,是国家各项工作的出发点与落脚点,依法维护国家安全根本目的是实现人民安全。第二,维护政治安全是国家安全法治建设的根本。中国是发展中国家,人民民主专政的社会主义政权是在长期历史斗争中形成的,该制度也是由国家根本大法所确立的。在大国竞争、大国博弈异常激烈的当前时代,没有政治安全,人民安全、人民幸福无从谈起。第三,维护经济安全是国家安全法治建设的基础。经济发展是國家安全的基础,依法维护国家经济安全实现经济可持续发展,能够有效夯实国家安全之根基。第四,国家安全法治建设以军事、文化、社会安全为保障。不同安全类型同时存在并互相交织是国家安全面临的新形势,国家安全法治建设必须通盘考虑不同安全要素,切实运用法治思维和方法筑牢军事、文化和社会安全的保障性地位。第五,中国特色国家安全道路要求国家安全法治建设必须统筹国际安全以改善外部环境。
  (六)不断丰富和拓展国家安全内涵
  国家安全法律关系是国家安全法治的调整对象,核心是维护国家安全。70年来,国家安全的外延随着时代发展不断扩大,与之对应的国家安全法律体系的核心法律——《国家安全法》——必须及时完善其调整对象以保证跟上时代要求。在我国国家安全法治建设过程中,国家安全内涵和外延并非一成不变,不同时代背景下,国家安全内涵和外延不尽相同。总体来看,国家安全内涵和外延随着时代发展和变化一直处于丰富和拓展过程中。中国特色国家安全法治道路探索中以下两个方面内容能够清晰地印证这一判断。
  一是国家安全观的变化体现了国家安全内涵和外延的丰富与拓展。传统国家安全观以政权安全和社会主义制度安全为核心;新安全观看到了国家在发展过程面临的诸多非传统安全威胁,强调通过促进国际安全保障国内安全;总体国家安全观创新了国家安全战略思想,准确把握新形势下国家安全规律,统筹传统安全与非传统安全,以人民安全为根本追求,要求重视所有领域国家安全问题,目标是构建完整的国家安全体系[46]。
  二是国家安全法律体系中的核心法律(《国家安全法》)对国家安全概念的界定体现了国家安全内涵和外延。1993年《国家安全法》没有赋予国家安全确切概念,仅仅以列举方式禁止行为人实施所列举的危害国家安全的行为,这也符合当时维护国家安全的现实需要。2015年《国家安全法》第2条明确界定了国家安全的概念:“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态,以及保障持续安全状态的能力。”该规定相对明确地界定了国家安全性质和概念,但“其他重大利益”应当采取什么标准来认定,这为将来拓展国家安全内涵与外延预留了解释空间。所以,国家安全的外延也可以根据实际需要加以调整[47]。相对来说,如此界定方式有一定合理性。
  (七)不断完善中国特色国家安全法治体系
  推进国家安全法治建设是十八届三中全会提出的中国国家安全顶层设计思路的重要组成[48]。国家安全法治化就是要将国家安全相关的事务都纳入法治轨道和框架中[49]。国家安全法治化有利于保障人民利益、维护社会稳定与国家安全,有利于实现中华民族的伟大复兴。十八届四中全会为全面依法治国确定了总目标,也为国家安全法治建设确立了总目标——建设中国特色社会主义国家安全法治体系。
  在全面依法治国时代背景下,不断完善国家安全法律体系和国家安全法治体系是国家安全法治化的必然要求。建立和完善国家安全法治体系则是旨在形成一个包含立法、执法、司法、守法、法律监督等内容在内的法治系统。在国家安全法治体系尚未完全建立之前,总体国家安全观为科学布局国家安全法治建设提供了理论指导。为贯彻落实总体国家安全观,建立和完善国家安全法律制度体系,我国先后修改和制定了一批相关法律,初步形成了以《国家安全法》为基础和核心的国家安全法律体系框架,为国家安全法治体系的建立打下了基础。与此同时,以总体国家安全观为指导,十二五期间出台了《反恐怖主义法》《核安全法》《网络安全法》等急需的国家安全相关法律,进一步丰富和完善了国家安全法律体系,充分体现了国家安全法治建设既坚持科学布局,又注重加强重点领域立法的协调推进。   (八)致力于中国安全与全球安全
  在世界多极化、经济全球化、文化多樣化和信息社会化的新时代,全球性问题随之而来,全球治理成为维持世界稳定发展的重要手段[50]。同时,我国和世界的关系发生了深刻变化,我国国家安全与全球安全之间互相影响。一方面,和平安全的国际环境会使我国发展面临较少外部威胁;另一方面,尤其是在全球化背景之下,类似恐怖主义、金融危机、环境安全等各类非传统安全威胁迅速增加,增加了国家安全问题的复杂性,使得我国国家安全更离不开世界上其他国家的支持与合作。总体国家安全观为我国参与全球治理提供了中国智慧,为我国正确处理国内安全与国际安全的关系问题提供了理论指导。
  全球安全关乎各国发展利益,关乎全世界各国人民共同命运,加强国家之间安全合作是各国人民的正确选择。正如习近平总书记在博鳌亚洲论坛2015年年会上所强调的:“当今世界,没有一个国家能实现脱离世界安全的自身安全,也没有建立在其他国家不安全基础上的安全。我们要摒弃冷战思维,创新安全理念,努力走出一条共建、共享、共赢的亚洲安全之路”[51]。总体国家安全观正是一个系统的、开放的、面向世界的安全观,它为全世界各国创新安全理念、参与国际安全合作提供了重要借鉴。总体国家安全观统筹国内安全与国际安全,重视全球安全,坚持实现共同、综合、合作、可持续的安全[50]。总体国家安全观不追求自身的绝对安全,不谋求霸权安全,而是追求共享安全,强调包容与共赢,主张用共同、综合、合作、可持续的安全来构建人类安全共同体[52],既维护国家安全,又维护世界和平,以构建人类命运共同体为使命。
  总体国家安全观表明,我国国家安全法治建设致力于运用法治思维和方式维护中国安全与全球安全。以总体国家安全观为指导的国家安全法治建设既丰富了国家安全法治理论,也为我国参与全球安全治理贡献了中国智慧。以2015年《国家安全法》为基础和核心的国家安全法律体系的完善必然能够为今后中国参与国际安全合作提供制度支撑,为中国参与国际安全合作提供重要法律依据。
       五、结语  
  新中国成立以来的70年,中国共产党带领全国各族人民经历了社会主义革命建设时期、改革开放时期的发展,开启了实现中华民族伟大复兴中国梦的新时代新征程,取得了一系列伟大历史成就,走出了一条中国特色国家安全法治发展道路就是历史成就之一。中国特色国家安全法治发展道路是对70年来国家安全治理经验的总结。
  回顾中国国家安全法治建设道路探索历史,令人欣慰的是,在总体国家安全观的理论指导下,以国家安全法律制度体系为基础的国家安全法治体系逐步完善,初步形成了比较完备的国家安全法律规范体系、高效的国家安全法治实施体系、严密的国家安全法治监督体系、有力的国家安全法治保障体系和比较完善的关于国家安全的党内法规体系。我国在这风雨七十年曲折和艰难前进中探索出了一条中国特色国家安全法治发展道路,坚持中国共产党的领导、贯彻总体国家安全观指导理论、完善中国特色国家安全法治体系和健全中国特色国家安全法律体系更是中国特色国家安全法治道路的核心要义。
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  Abstract:The construction of national security rule of law with Chinese characteristics is an important part of the construction of the socialist rule of law system with Chinese characteristics. Since the founding of the People's Republic of China 70 years ago, construction of national security rule of law has experienced three development periods: The period of initial creation and tortuous development of National security legal system based on the National defense construction and political security; The period of formation and improvement of the national security legal system focused on the legalization of the traditional national security concept; With the general national security concept as a guide to accelerate the construction of national security rule of law from the year 2012 till now. During this process, development track has formed as below: From the construction of national security legal system to the construction of national security rule of law, from the rule of national security law to the good law and good governance of national security, from the main focus of hidden science to the dominant school,from a traditional national security concept to the general national security concept, from the regime security centered to the people's safety for the purpose, from focusing on protecting national security to respect and protect human rights,from counter-espionage to maintenance of general national security, from the National Security Department Law to the National Security Basic Law, from the maintenance of China's national security to the construction of human destiny community. And experience also accumulated: Under the leadership of the Communist Party of China; Joint promotion of the rule of law and the national security and the rule of law; Concept of National security and national development two-wheel drive; Coordinated and Dialectical National Security Strategic Thinking; National Security and Rule of Law with Chinese Characteristics; Enrich and expand the national security connotation; Coordination of Scientific layout and key breakthroughs; Construction of National Security Rule of Law Commitment to Chinese Security and Global Security. At this point, National Security and Rule of Law with Chinese Characteristics has been formed.
  Key Words: National security; National security path with Chinese characteristics; Rule of law for national security; General concept of national security; National security act

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