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论政府信息公开条例第8条中不确定法律概念的审查

作者:欧志浩

  【摘 要】周某某诉SH市人力资源和社会保障局案(以下称周案)是关于政府信息公开的一个指导性案件。本文运用规范分析法等方法对周案进行分析研究,对法院的一审二审判决书的争议焦点进行学理上的分析。主要通过不确定法律概念探讨政府信息公开范围与社会稳定之间的联系,明晰行政机关与司法机关的权力关系。

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  【关键词】政府信息公开;社会稳定;不确定法律概念
  案情:原告周某某因不服SH市人力资源和社会保障局(下面简称人保局)关于职称的评定,向人保局申请要求公开相关信息。人保局受理后于作出《政府信息公开申请答复书》:根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第八条规定,原告申请公开的政府信息不属于公开的范围的决定。
  周某某不服,先向SH市人民政府提出行政复议,SH市人民政府经过审查作出维持的行政复议决定。周某某仍不服,于同月向上SH时市区人民政府提起行政诉讼。区人民法院判决撤销被告的答复,并要求被告重新作出答复。人保局不服,二审SH市中级人民法院判决驳回上诉,维持原判。
  本案是关于政府信息公开方面的行政审判案件,判决也历经反转,下文主要围绕判决书中的争议焦点之一进行讨论:
  从原告和被告的意见以及判决书来看,争议的焦点是该案件的评审委员会成员的信息是否是影响“社会稳定”的信息。本案的一审、二审法官对于公开相关信息是否会影响社会稳定的审查存在一定问题。在这种情况下,一审和二审法官与行政机关所主张政府信息披露会危害“社会稳定”的理由直接对立。因此,这些原因不足以危害“社会稳定”,遂不支持行政机关的立场。然而,笔者认为,某些事件是否会危害“社会稳定”的判断,或者某一时间是否会危害“公共利益”的判断,现阶段的法官在审理过程中到底有多大的审查强度还是一个疑问。针对这一问题,我们从审查范围以及审查标准两个角度分析《政府信息公开条例》第8条,因为“社会稳定”是一个相对主观的概念,也是一个不确定性的学术概念,在实践中很难掌握其具体的实施标准。
  一、审查范围问题

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  从原告和被告的意见以及判决书来看,争议的焦点是该案件的评审委员会成员的信息是否是影响“社会稳定”的信息。本案的一审、二审法官对于公开相关信息是否会影响社会稳定的审查存在一定问题。在这种情况下,一审和二审法官与行政机关所主张政府信息披露会危害“社会稳定”的理由直接对立。因此,这些原因不足以危害“社会稳定”,遂不支持行政机关的立场。然而,笔者认为,某些事件是否会危害“社会稳定”的判断,或者某一时间是否会危害“公共利益”的判断,现阶段的法官在审理过程中到底有多大的审查强度还是一个疑问。针对这一问题,我们从审查范围以及审查标准两个角度分析《政府信息公开条例》第8条,因为“社会稳定”是一个相对主观的概念,也是一个不确定性的学术概念,在实践中很难掌握其具体的实施标准。
  一、审查范围问题
  “社会稳定”作为一个典型的不确定法律概念,在政府信息公开中尤为重要和复杂,对于不确定法律概念的审查强度影响了该案件的主动权掌握在谁的手了,也就是行政权和司法权的分配问题。从学理上来说,不确定法律概念主要分为经验概念与价值概念。从表面上看,“社会稳定”属于不确定法律概念中的价值概念。在德国,多数学者认为在使用价值概念的时候,并不只有唯一一个正确的答案的,因为,从法的制定角度上来讲,立法者的主观价值可以被视为授权行政机关在判断事实是否符合法律时具有一定的自由裁量权。如果法院对这一点进行审查,那实际上它只不过是用法院的主观价值取代行政机关和人员的价值观,即使法院也没有客观标准。法院的审查不能保证法律得到很好的适用,但行政机关的自由裁量只存在于将事实涵摄到价值观的过程中,至于事实确定和价值概念时,理论上认为只有一个正确的答案,在此行政机关无判断余地。公开政府信息是否危及社会稳定这一个判断,也可能是一个经验法则,基于此种认识,也可承认行政机关存在判断余地。①
  不确定法律概念审查范围的问题,实际上是判断余地适用空间的问题。而判断余地存在的空间主要存在于两个方面:一是解释法律阶段,二是行政主体适用法律的涵摄阶段。②根据我国台湾学者翁岳生的观点,法官作为法律专家,应由法官解释法律。在这个阶段,法官应当享有解释的优先权,由此可见,在解释法律阶段不存在判断余地。涵摄阶段所要解决的问题才是判断确定的事实是否符合已经解释的法律。针对行政机关,在不确定法律概念的涵摄阶段又分为两部分:拥有判断余地和没有判断余地之分。判断事实是否符合法律,原则上法官对于此问题是可以审查的,因为不确定法律概念仍然是“法律”概念,而非抛给行政机关的法外自由。不确定法律概念在给行政机关授权的同时,也对其进行一定的约束,无论是针对经验性概念还是价值性概念。但是某些专业领域,行政机关较有优势与司法机关法院,毕竟司法机关更专注于法律问题,所以应该尊重行政机关的判断,只有这一部分的涵摄领域判断领域才有其存在的空间。

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  对于本案来说,第一,公开组成人员名单是否会危及社会稳定这一问题不属于解释法律的层面,而是属于适用法律的事实涵摄阶段。第二,由于该涵摄并不属于不确定法律概念判断余地中具有其专业特殊性的部分,行政机关没有判断余地,所以法院应该对该问题进行审查。
  二、审查标准问题
  在行政机关不享有判断余地的情况下,不确定法律概念具体化应依据其系属“事实问题”、“法律问题”与“混合问题”之不同,而分别接受法院的相应审查。法院此时所为之审查,采取的是司法审查的一般标准——“合法性审查”与“合理性审查”相结合的标准。换言之,此时,不确定法律概念具体化之司法审查标准和其他法律争议问题一样,并不具有任何特殊性。根据我国《行政诉讼法》第6条、第70条之规定,人民法院审查行政案件主要围绕具体行政行为“主要证据是否充分”、“适用法律、法规是否正确”、“是否违反法定程序”、“是否超越职权”、“是否滥用职权”、“是否显示公正”等问题展开。
  综合上述的不确定法律概念具体化定性、司法审查标准、司法审查对象三个方面结合得出的结论,尹建国教授认为,在不确定法律概念具体化不存在判断余地的情况下,我国法院应对具体化行为区别具体情况,针对不同的问题分别采用不同的审查标准:(1)若不确定法律概念具体化行为归属为“事实问题”,应进行有限审查。③但是,法院对于“事实问题”形成之程序进行审查,若事实认定“违反法定程序”,应该依法判决撤销或确认违法。此时,根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定,法院对行政机关“事实认定”的审查应局限于“证据是否客观存在”、“证据是否充分”、“证据是否具有相关性”三个方面。(2)若不确定法律概念具体化行为归属于“法律问题”,法院应该进行全面审查。这个在上一小节已经论述,公开该政府信息公开是否会危及社会稳定着一个问题并不单纯属于法律问题。(3)若不确定法律概念具体化被归属为“混合问题”,法院应当发挥其司法能动性;对于具有高度专业性、技术性强的问题视为事实问题,对该类问题进行有限审查;对于其他问题,可以主要作為法律问题进行审查。④
  适用法律的涵摄阶段,也就是将公开政府信息是否正确会危及社会稳定这一个问题应该归属于上述所讲的事实问题,法律的解释阶段(对社会稳定的解释)则归属于法律问题。所以法院应该对此进行有限的审查。为了在使用不确定法律概念时作出必要的事实认定,必须将这些概念全部分解为事实概念。而这有时是不现实的,法官有时无法彻底完成其归纳的任务。由于他无法认识主导判决的全部事实,至此,他也无能无力。彻底澄清案情在理论上可行,但在事实上是行不通的。基于这种情况,就不能要求法官对行政机关的判断做全面的审核。⑤
  本案作为政府信息公开为主要内容的一个指导性案件,虽然在一审二审两个判决中都支持了原告的诉讼请求,但是在某些论证的过程那个中有所欠缺,同时也有一些问题被告行政机关也没有注意到。本文从不确定法律概念问题进行了对该案件的一些细节问题的论述,基于理论知识的匮乏,仅仅是浅析而已。还有一些问题也没有展开论述,例如针对公开政府信息是否危及社会稳定这个问题上,如果普通人都能够判断的事项,即判断不需要专业知识,利用常识就能够进行正确的判断,那么法官能否对这些事项进行审查呢?公开评审过程是否属于执法信息和过程信息?行政机关是否滥用职权吗?这一些列问题也引发人们深思。
  【参考文献】
  ① 不确定法律概念的审查强度理论—判断余地理论,由德国学者巴霍夫首先于1955年在提出,他认为行政机关通过适用不确定法律概念获得了一种判断余地,即独立的,法院不能审查的权衡领域或判断领域;行政法院必须接受在该领域内作出的行政界定只能审查该领域的界限是否得到遵守。
  ② 翁岳生:《论“不确定法律概念”与行政裁量之关系》,载翁岳生《行政法与现代法治国家》,台湾祥新印刷有限公司1989年版,第96-97页
  ③ 王名扬:《美国行政法》,中欧法制出版社1995年版,第685页
  ④ 尹建国:《行政法中的不确定法律概念》,中国社会科学出版社,2012年版,307页
  ⑤ 【德】迪特里希耶施:《法学理论和宪法意义上的不确定法律概念与裁量》,载于《德国行政法读本》,于安译,高等教育出版社,2006年版,第343页

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