民法典时代地方立法的完善进路

2022-03-21版权声明我要投稿

  摘要:随着民法典的颁布实施,我国正式迈入“民法典时代”。然而,在公私法融合的新时代,民法典的贯彻落实需要作为公法的地方立法的介入和维护。因此在民法典时代,地方立法在维护法制统一、保障民法典贯彻落实、立法理念等方面都面临挑战。为此,为保证民法典贯彻落实,地方立法需要及时开展民法典相关法规规章清理、制定配套性法规规章、把民法典精神融入地方立法等工作。

  关键词:民法典时代;法制统一;立法理念;以人民为中心;公私法融合;

  随着民法典的颁布实施,我国正式迈入“民法典时代”。民法典作为新中国第一部以“典”命名的法律,调整范围涉及各类民事主体的人身关系和财产关系以及社会、经济生活的方方面面,是一部具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿的法典,是法治中国建设的一座里程碑。然而,在公私法融合的新时代,民法典所确认的公民权利实现不仅需要民法典自身的保障,也需要作为公法的地方立法的介入和维护。因此在民法典时代,地方立法的基本立场、观念等都面临新挑战。

一、民法典实施地方立法面临的挑战

  (一)地方立法面临法制统一的挑战

  2021年1月民法典正式实施,物权法、合同法、侵权责任法、担保法等在内的九部民事单行法律同时废止,而地方立法或者是以这些民事单行法律为依据,或者是这些民事单行法律的配套性法律,因此,进入民法典时代地方立法面临着法制是否统一的挑战。一是地方立法存在与民法典的立法精神、基本原则不一致或相抵触的情形。立法精神和基本原则作为民法典的灵魂,必然以保护人民合法权益为出发点和落脚点。然而,地方立法有的作出的减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的规定与民法典的立法精神和基本原则相抵触或不一致,会产生法制不统一的情形。二是地方立法存有与《民法典》新规定不一致的情形。当前,有的地方立法或者是《民法典》颁布前的民事法律规范的细化和补充性规定,有的或者是民法典颁布之前相关民事关系没有民事法律规范调整,仅依赖部门规章、地方立法进行调整,《民法典》颁布实施后增加了新规定和新理念,由此势必导致地方立法与《民法典》的新内容不一致或冲突。如,《民法典》作出了适当降低业主共同决定事项的表决门槛和增加物业服务合同等规定,地方物业管理条例的有关规定存在与其不一致之处。[1]

  (二)地方立法面临保障民法典实施的挑战

  作为以保障私权利为目的的民法典,其效用发挥离不开行政法和地方立法的协调配合。因为,民法典规定的行政法规范并不是系统完整、可直接适用的制度规定,仅为行政立法留下“接口”,需要行政法规、地方性法规、规章等与之密切配合,才能保证其有效实施,因此,这对地方立法工作提出挑战。一是民法典涉及的行政法规范,对地方立法的制定提出挑战。民法典中有些条文涉及行政管理领域,需要地方立法制定配套性规定,在立法上与民法典衔接,将民法典涉及的行政法条款具体化。如,面对公共维修资金使用存在限制,处于长期沉睡的状态,民法典对公共维修资金的使用进行了松绑,规定紧急情况下需要维修建筑物及其附属设施的,业主大会或者业主委员会可以依法申请使用建筑物及其附属设施的维修资金。然而,对于何为紧急情况、维修资金如何使用,都需要地方立法的进一步细化,有了这些配套立法,民法典才能真正落地。[2]二是民法典中有些原则性规定对地方立法工作带来挑战。如,民法典对于保护产权、保护公民个人信息、优化营商环境等仅作了原则概括,没有细致的规范,需要行政法规、规章或地方立法积极回应,通过制定制度作出安排。

  (三)地方立法面临理念转变的挑战

  依据传统的理念,保障公民的私权利应依赖民法典等民事法律规范加以实现,而规范国家的公权力则由行政法、刑法等公法规范承担。进入民法典时代,这种立场应予以改变,应充分认识到公法和私法不是相互独立的,而应相互协力,共同实现规范公权保障私权的目的,这对地方立法提出要求。一是民法典为地方立法划定边界。民法典构建了系统完整的私权利保障体系,对于民法典确定的私权利,除非有明确的宪法和立法法的依据,否则地方立法不得任意克减民事主体享有的民事权利。由此,民法典不仅是公民权利的保障书,而且为地方立法行使划定了边界,地方立法不得逾越此边界。二是地方立法应更积极主动地为民服务。进入以人民为中心的民法典时代,地方立法应摒弃传统的管理型立法理念,遵循为民服务的基本理念,更加积极主动地履行立法职责,把保障人民的利益及实现公民权利保护作为立法目的。这要求地方立法回应该需求,把维护并促进民法典上民事权利和民事活动的实现作为立法遵循。同时,民法典中的大量规范都需要借助公权力的行使来具体落实,需要公法规范包括地方立法的积极作为来具体落实民法典。

二、实施好民法典地方立法的完善路径

  进入民法典时代,地方立法工作亦应有所作为,对民法典提出的新情况、新问题应既需要在实践中检验、探索,也需要及时补充、细化,坚持把以人民为中心的理念贯穿地方立法始终,保证民法典的贯彻落实。

  (一)依精细化视角开展民法典相关法规规章清理工作,维护法制统一

  为与人民群众密不可分、与各行各业息息相关的民法典,必须畅通与百姓连接的“最后一公里”。为此,各地方要扫清民法典实施的障碍,及时开展对法规规章的相关清理行动,避免在适用过程中出现效力不统一甚至冲突的情形,以此维护国家的法制统一。为此,一是按照上位法与下位法相一致原则,修改与民法典相关联、相配套的法规规章。地方立法是对上位法的拾遗补缺、补充细化,在国家制定的民法典颁布实施后,如若作为下位法的地方性法规规章与作为上位法的民法典相冲突时,则应无效,制定机关应及时修订或废止。[3]所以,各地应对标民法典,对已制定的地方性法规规章,逐条清理,需修改的及时修改,需废止的及时废止,以此确保上位法与下位法一致,维护民法典权威。二是坚持法制统一原则,修改与民法典规定和原则不一致的地方性法规、规章。地方性法规规章的内容若与民法典的原则、精神、规定不一致,亦应进行梳理,制定修改或废止计划,以维护法制统一。如,民法典实施后,广州市对其制定的与民法单规定不一致或没有民法典依据的《广州市物业管理暂行办法》等24件市政府规章,及时提出了修订、废止的建议。

  (二)依规范公权力、保障私权利视角制定配套性法规、规章,保障民法典真正落地

  在公私法交叉融合的新时代,民法典所确立的公民各项私权利的实现离不开包括行政法在内的公法规范的保障。因此,为推动民法典的贯彻落实,地方立法必须依法及时制定配套的地方法规规章对接民法典,让两者相互衔接,而非各行其道。首先,及时提出制定民法典相配套的地方性法规规章项目。[4]地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,在贯彻落实民法典实施亦中发挥着无可替代的重要作用,并且民法典本身具有高度概括、抽象的法律属性,其实施必须借助更为精细、具体的配套制度才能真正落地。因此,面对民法典提出的新情况、新问题,地方立法必须及时制定相配套的地方性法规规章予以对接。如,民法典在总则、物权、债权、人格权等编中都充分体现了诚实信用原则,甚至总则部分确立了诚实信用原则至高地位,但是民法典对其规定仅是一般性规定,要真正落地,还需相应的配套立法。为此,民法典颁布实施后,广州市就将《社会信用立法》作为地方立法项目提上议事日程。其次,应秉承民法典立法精神,起草、审查地方立法草案。民法典中坚持的主体平等、财产权利保护、人格尊严维护、权利有效救济等民事权利保护理念应贯穿地方立法始终,地方立法的制定应秉承民法典立法原意,做到既科学合理、又具有可操作性。[5]如,《民法典》作为规范市场主体行为的基本法律,对于营商环境的打造也提出了概括性的规定,需要地方立法制定配套法规规章进行落实,青岛市对此制定出台了《青岛市优化营商环境管理条例》。

  (三)坚持以人民为中心的立法理念,把民法典精神融入地方立法

  民法典作为社会生活的百科全书,涉及到人们生活的方方面面,其以对人的保护为核心,系统规范了民事主体享有的各项权利,在体例、内容和精神方面都体现了人民的主体地位。地方立法作为我国法治体系的重要组成部分,理应树立权利意识,把以人民为中心的理念融入其立法之中。首先,树立正确价值导向,弘扬社会主义核心价值观。新时代的民法典在立法目的、基本原则、具体条文中都明确体现了社会主义核心价值观的内容,这是社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系的生动实践。地方立法作为维护群众权益、反映地方实践的法律,更应大力弘扬社会主义核心价值观。在指导思想上深入贯彻平等、公正、诚信、公序良俗等基本原则,在权利保护上更多体现人文关怀,在具体规定上制定体现传统美德、符合社会价值取向的可操作性的法律规范。其次,在立法中正确处理权利和义务的关系。地方立法作为与群众联系密切的法律体系,应将公民权利的确认和保护作为立法首要目的。为实现这一目的,必须破除传统固有的立法理念,确立权利保障为核心的“权利本位”理念。为此,立法应尽可能多地确认权利,并明确阐明权利行使的范围、界限,尽可能少地科以义务,并以此为指导,使所立之法成为逻辑严密、协调一致的以权利保护为核心的规范体系。[6]最后,进一步加强对公权力的制约、监督。任何国家权力的获得无不是以民众的权力(权利)让渡与公众认可为前提。但是,被让渡出去的权力又极具滥用的可能性,稍有不慎会侵害公民权利,因此,需要对权力进行合理的限制与制约。各地方在立法过程中,理应遵循“法无授权不可为,法定职权必须为”的公私权平衡基本准则设置权利、义务,以此保障公民、法人和其他组织的合法权益,确保行政权力始终为人民服务。

参考文献

  [1] 关于《中华人民共和国民法典(草案)》的说明[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202005/50c0b507ad32464aba87c2ea65bea00d.shtml.

  [2]谢章泸.民法典时代地方立法的发展与完善[J].老区建设,2020(16):9-14.

  [3]程琥.民法典时代的行政法:挑战与回应[J].中国法律评论,2020(04):170-172.

  [4]李国旗.深刻认识民法典的时代特征[J].求知,2020(07):11-13.

  [5]马怀德.民法典时代:行政法的发展与完善[J].民主法制建设,2020(07):11-12.

  [6]龚艳.深刻认识民法典的重要价值[J].求知,2020(07):20-21.

作者:秦丛丛 单位:中共滨州市委党校

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