政务大数据平台的架构设计和运营实践

2022-03-21版权声明我要投稿

  摘要:政务大数据平台是支撑政府数字化转型建设与发展的关键信息基础设施,是建立以数据要素为核心驱动力的数字政府的重要实现路径。本文在结合笔者多年从事政务信息化和参与大数据平台建设应用的经验和思考基础上,对政务大数据平台的具体内涵、参考架构、运营服务内容及实施重点等进行了归纳和诠释,为政务大数据平台建设运营提供参考建议。

  关键词:政务大数据平台;架构设计;数据要素;运营服务;实践;

  《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要激活数据要素潜能,加快建设数字经济、数字社会、数字政府,以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。我国政府数字化转型面临着重大机遇,也面临着需要满足更高发展需求的挑战。

  当前,我国各地政府积极探索搭建区域性统筹建设的政务大数据平台。作为全国一体化大数据中心的重要组成节点和数字政府数据资源体系建设的主要载体,政务大数据平台规划、设计、建设、运营的科学性、规范性、效用性直接影响数字化转型与发展的成效。由于原有电子政务建设重复建设、“信息孤岛”“数据烟囱”等现象突出,对政务大数据中心一体化建设形成较大阻碍,亟需基于建设实践的理论与创新探索。鉴于目前对于政务大数据平台的相关研究呈点状分散,尚未体系化,笔者结合多年从事政务信息化和参与大数据平台建设应用的经验,认为政务大数据平台的建设模式较为灵活,但成败关键的“预”和“立”与架构设计、运营实践息息相关,本文也重点围绕这两大环节进行总结思考,以期为政务大数据平台建设运营研究提供参考。

1 政务大数据平台的内涵

  英国自2012年颁布《政府数字化战略》,于2015年启动“数字政府即平台”计划,首次明确提出“数字政府即平台”理念并加以践行,成为全球数字政府建设成效最卓越的国家之一,对全球电子政务和数字政府建设具有很好的借鉴意义。与全球一样,我国也逐步进入以数字化推动传统经济向数字经济转型的关键阶段。近年来,我国相继印发《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》(国发[2018]27号)、《关于加快构建全国一体化大数据中心协同创新体系的指导意见》,对我国数字政府一体化、平台化建设进行了顶层设计与统筹谋划,可以说是“数据政府即平台”理念在中国的实践与演变,为各地数据政府平台梳理建设目标和原则边界提供了有力指导。

  1.1 基本涵义

  “数据政府即平台”是指政府数字服务提供通用共享平台设施,包括一系列可以供政府部门共同使用的共享组件、业务流程、技术平台和数据托管中心等通用能力和系列标准,政府部门或第三方机构可在平台上开发附加应用,提高政府数字服务效能,推动以平台为基础的政府数字化转型[1]。

  政务大数据平台是依托政务云计算平台搭建,承载政务数据并支撑数据统筹存储、统筹治理、统筹应用和统筹安全的基础信息技术平台,能为政务数据资源采集、汇聚、存储、加工、共享、开放、智能搜索、智能分析、开发利用等提供技术支撑,是“数据政府即平台”的一种重要实践模式。

  政务大数据平台的用户包括使用政务数据平台服务的政务部门和政务数据平台正式对外服务渠道的认证或协议对象(如数据开放的服务受众,数据开发利用者等)。

  政务服务平台和政务大数据平台都是“数据政府即平台”基于不同建设阶段、发展需求和实现路径下的实践产物,都必须依托数据资源的体系化建设与管理运行。随着数字化转型的深入,逐步实现两者数据资源层的融合构建将成为一个主流趋势。从两者应用方向来辨析,政务服务平台侧重运用现代信息技术实现行政服务和公共服务模式创新,面向企业和群众提供高效、便捷的线上线下融合、协同整合、多级联动的政务服务,核心作用域在对外的“用户及服务层”,重点依托“互联网”提供服务;政务大数据平台则侧重于政府内部数据资源管理体系建设、治理以支撑政务数据整合应用及开发利用的体系构建,核心作用域在对内的“数据中台”,重点依托“电子政务网络”实施服务。在现实建设过程中,存在政务服务平台和政务大数据平台并行建设、融合建成一体化政务服务平台、融合建成政务大数据平台等多种建设形式,两者结合“内修外练”支撑数字政府建设。

  因此,政务大数据平台是政务数据全生命周期管理和服务的基础平台,是数字政府建设与数据要素化融合的重要实现路径,是支撑政府数字化转型建设与发展的关键信息基础设施。

  1.2 主要特点

  政务大数据平台的主要特点包括:

  (1)依托政务云集约化部署建设。政务大数据平台一般基于混合云架构部署,平台主体部署在政务云专有域,公有域支撑面向互联网公众用户的数据开放、开发利用等应用。平台能通过互联网或电子政务网络接入弹性可扩展的物理或虚拟ICT资源池,并能根据业务需求按需、自助调配所需云资源。

  (2)实施统一架构管理。通过统一的数据技术支撑平台和统一的数仓建模设计实现数据的采集、汇聚、整合重构、治理应用等资源管理实施,提供政务数据管理统一管控服务入口。

  (3)实现统一数据资源标识编码。通过统一的数据资源标识编码体系在元数据管理体系、政务数据资源目录体系、数据资产登记、数据共享开放应用等管理模块间实现关联映射,保障政务大数据平台数据完整、准确、一致、可溯源性。

  (4)建立以元数据为基础的数据治理体系。建立统一元数据管理系统,以元数据为核心,围绕元数据抽取、填录、质量检验、审核、维护和应用管理事项,形成元数据关联映射模型,同时具备数据集成、数据质量管理、主数据管理等功能,逐步建立以元数据为基础管理单元的数据资源治理体系。

  (5)具备通用数据服务能力。依托政务数据平台的数据资源池、数据中台等建设服务,集成多部门、多业务使用频率高、可重复使用的功能组件,实现面向共享开放、互联网+政务服务、大数据应用及开发利用的通用数据服务。

  (6)统筹安全建设。政务大数据平台应建立多层面的安全保障体系,包括但不限于网络安全、云平台安全、数据安全、应用及运维安全、管理安全。政务大数据平台应达到网络安全等级保护基本要求第三级安全要求。

  1.3 运营支撑

  政务数据具有“生产要素”和“治理要素”二重性[2]。因此,政务大数据的运营本质上是政务数据要素化、二重要素价值化、社会价值和经济价值传递及创新的动态过程,其运营支撑是落实平台建设规划和实现服务应用的关键。政务大数据平台运营机制主要有政府主导、政企合作、成立专家委员会等多种方式。目前比较主流的运营模式是由政府授权,成立国有控股、具备相应资质与条件的大数据集团,负责建设维护并授权运营政务大数据平台(以下简称“运营机构”),并依托平台建设及应用构筑数字化产业生态。

  (1)运营服务的核心是“业务驱动”和“数据要素”,均来自各个政务部门。因此,政务部门是政务大数据价值彰显的原动力,政务大数据运营的主要服务主体是政务部门;

  (2)运营机构必须在准许范围内遵循必要性和最小化原则开展运营服务。运营服务行为不改变政务数据权属,以及数据提供或使用相关方的管理责任;

  (3)运营机构可能包含多种生态服务形态,但必须紧密衔接围绕政务大数据平台同时履行大数据框架提供者、大数据应用提供者和系统协调者有关角色要求;

  (4)运营过程中应利用各种技术手段检测、监控、分析、优化政务大数据平台运行,及时发现处理安全隐患和故障,保障政务大数据平台运行稳定和信息安全;

  (5)运营服务应通过政务大数据平台向用户提供满足相应服务级别协议的技术支持、服务支撑资源和环境保障;

  (6)主管部门应定期对运营服务的规范性、质量、效果和满意度进行检查评估,纠正存在服务偏差的运营服务控制项,有序实施改进,促进运营目标实现。

2 政务大数据平台架构设计

  2.1 参考架构

  通过梳理系统元素、元素间的关系,结合建设经验经验,提出政务大数据平台建设的参考架构。

  平台层级组成包括基础设施层、数据中台层、业务中台层、分析展现层等,平台总体架构见图1。

  (1)基础设施层:支撑数据中台层、业务中台层、分析展示层等应用平台提供大数据计算、存储、网络等基础云计算能力,包括云计算、云存储、云安全、电子政务网、互联网等,为平台系统各层提供必要的基础环境。

  (2)数据中台层:平台数据进行汇聚、加工、治理、整合、对外服务、算法模型构建的核心能力层,包括数据库云管控系统、数据集成系统、数据加工系统、主数据管理系统、元数据管理系统、数据质量管理系统、数据共享交换系统、数据开放系统、数据调度系统、算法支撑系统、安全开发利用系统、多方协作系统等。

  (3)业务中台层:以数据中台层所汇聚、加工整合的政务数据为基础,面向政务信息系统建设共性需要,提供通用服务能力,包括应用管理、通用组件、专项业务中台等。

  (4)分析展示层:为构建政务数据大脑,实现政务数据全网搜索,支撑领导分析决策,包括领导驾驶舱、搜索引擎等。

  2.2 功能目标

  2.2.1 实现数据统一汇聚

  将各级政府部门业务数据、第三方数据、互联网数据等各类数据汇聚到政务大数据平台。

  2.2.2 提供数据存储与计算功能

  支持P B级海量结构化、半结构化及非结构化数据的分布式存储,根据业务场景不同灵活支持不同的分布式数据库服务,关系型数据库服务,内存计算服务,实时流计算服务,No SQL数据库服务等基础大数据和数据库服务。根据不同场景提供物理多租或逻辑多租的数据存储服务。能按集群方式从分布式存储系统读取并加工计算大数据。

  2.2.3 支撑数据统筹治理

  通过元数据管理、数据标准、数据质量、数据模型等全生命周期治理和管控,实现数据模型标准化、元数据管理统筹化、数据血缘可追溯、数据加工可配置、数据质量度量化、主数据服务多样化,支撑数据资产统一管理及全业务流程的实时监控。

  2.2.4 支撑数据分析应用

  为大数据分析提供多种分析算法、模型和功能,提供业务数据多元化效果展示,基于容器、服务化等技术构建数据应用开发所需的公共组件,并通过基于服务目录的组件订阅方式,满足大数据应用快速开发的要求。

  2.2.5 支撑数据调度管理

  建立规范化和流程化数据共享交换、数据资源目录、分布式数据区之间的工作协调机制,通过工作流和可视化分析技术对业务过程中的关键节点进行全程监控,实现对全流程的有效管控、展示。

  2.2.6 实现数据统筹安全

  通过数据审计、数据脱敏、数据水印、数据加密、角色授权等功能,实现对数据权属性、保密性、完整性、可用性、可追溯性的保护,保障数据资源及个人隐私等数据安全对象的安全,实现大数据可管、可控、可信。

  2.3 配套体系

  政府大数据平台架设应围绕数据资源管理全生命周期涉及事项建立健全运营服务、平台建设、网络安全、“一数一源”、数据共享、数据开放、数据调度、数据开发利用、运行维护相关机制制度、标准规范和管理保障体系,支撑政务大数据平台平稳、健康运行。

3 政务大数据平台运营实践

  3.1 运营内容

  按服务提供内容的边界范围和级别,可将运营服务内容分为基础服务和延伸服务两类。基础服务包括面向用户的基础类通用技术支撑服务;延伸服务包括面向政务或公众用户的协议类定制化需求响应服务。

  基础运营服务内容可包括:

  (1)对支撑政务大数据平台运行的云计算资源进行系统级别的管理活动;

  (2)保障政务大数据平台各组成子系统功能和通用工具组件正常运行的管理维护活动;

  (3)为政务大数据平台的政务数据资源体系建设应用提供数据资源目录梳理和数据采集、存储、加工、归集、共享调度、开放、专项应用等技术支持活动;

  (4)按照法律、行政法规和国家相关规定要求实施政务大数据平台整体安全体系的技术运维和安全管理活动;

  (5)承担政务大数据平台的信息发布、用户服务管理、管理体系建设等工作。

  可开展的延伸运营服务包括:

  (1)建设维护政务数据开发利用云平台并构建安全可控的数据开发环境相关活动;

  (2)为开发利用云平台的数据资源管理提供技术支持;

  (3)在政务大数据平台管理机构、运营机构和用户达成一致协议的前提下,面向开发利用提供非涉密数据加工、数据脱敏、数据访问、流向控制、数据交互、数据溯源、数据销毁等支持服务,支撑开发工具研制、算法模型设计、算法模型安全性审查等开发合作工作。

  3.2 服务方式

  政务大数据平台运营服务提供的实现方式应包括但不限于自助获取、配置服务、定制研发、应用审查和协同创建:

  3.2.1 自主获取

  自助类基础服务或在有效期限内的持续性服务需求由用户通过预设模板或服务资源组合进行快捷开通或自动获取。

  3.2.2 配置服务

  对不能快捷开通或自动获取的配置类服务需求,政务大数据平台应支持通过相应服务实施系统或工具进行服务配置,依需选择服务或产品开通项,生成服务开通记录,进行服务提供。

  3.2.3 定制研发

  对政务用户的数据应用类服务需求,可由政务大数据平台运营机构实施有效的研发设计与管理,向政务用户交付满足需求的数据产品或服务。

  3.2.4 应用审查

  对基于开发利用云平台的定制化数据服务需求,政务大数据平台运营机构应按照数据服务协议,制定服务实施方案,按交付要求执行服务过程,对服务输出项或数据产品进行安全监控和审查,并就审查结果向政务大数据平台主管单位报告。

  3.2.5 协同创建

  可结合政务用户需求或服务本身特点,在确保安全的前提下构建共享、协同的服务协作,或开展多类服务融合创新。

  3.3 实施重点

  基于政务大数据平台(以下简称“平台”)的运营实施以用户提出服务需求申请为触发,依托平台运营机构的实施服务实现,是由运营机构和平台用户基于协商一致的服务协议进行服务交互并达成服务交付的过程。整个运营实施工作的重点关注点包括:

  3.3.1 选择运营机构

  运营机构应具备相应的服务支撑能力:

  (1)运营机构首先应获得提供平台运营服务的相关授权,能识别利益相关者需求并与之达成共识,开展与平台建设管理体系匹配的业务策划,并具备运营服务范围内的相关专业资质,满足平台运维、数据服务及信息安全等方面的特性要求;

  (2)具有相应服务能力的运营团队。明确运营人员的组织架构和岗位责职,运营人员应具备一定的专业技能,对部分涉及安全、保密或重点服务的岗位要求持证上岗,并建立与运营服务需求匹配的人力资源管理体系;

  (3)运营机构应提供基于平台的基础服务保障,用户不需要再购买或者准备这些支撑和变更,并为用户提供政务大数据平台统一服务台;

  (4)运营机构应具备运营内容对应的技术支撑和服务响应能力,注重服务技术管理和新技术的引入,对服务的响应、执行、变更和关闭进行跟踪和统计的功能,对非统筹使用的部分基础类和延伸类服务资源或产品,应以可量化、可测量、可计价的方式进行功能建设和服务交付实现;支撑平台服务及其应用的政务云计算平台应达到网络安全等级保护相应级别要求,依托安全可信产品或技术展开平台安全管理体系和服务构建。

  3.3.2 进行需求规划管理

  应通过平台接受用户服务申请,促使用户的服务需求被合理传达:

  (1)依据政务大数据平台主管单位的委托要求,策划运营服务内容,定义服务级别,形成并定期发布服务目录;

  (2)使用平台提供的自助类基础服务或在有效期限内的持续性服务时,政务用户仅需同意有关自主服务协议;

  (3)使用平台提供的开通类或协同类基础服务时,用户应根据统一服务台的服务目录,选择匹配的服务内容形成服务需求申请单进行提交;

  (4)使用政务大数据平台提供的延伸服务时,用户应先与平台主管单位、运营机构达成一致协议。申请服务时,应提供协议文件并填报数据来源、场景应用、使用范围、使用期限和安全管控方案等申请单内容,填报完整后通过统一服务台提交服务需求申请单。

  3.3.3 建立需求响应机制

  平台在获取用户需求后,应对用户服务需求申请单进行及时确认和响应:

  (1)自助类基础服务或在有效期限内的持续性服务需求由用户自动获取,平台不需要作出需求响应处理;

  (2)针对非自助类申请需求应及时作出受理响应,并通过统一服务台后台管理端将受理状态同步反馈到用户端;

  (3)对需求范围及内容均明确的基础服务类申请应尽快给予受理响应反馈;对定制类或政务数据开发利用类需求的延伸服务申请,运营机构应尽快就服务申请与用户通过线上或线下的方式确认需求范围及内容,核对无误后形成需求确认单;经核对认定申请无效的,给予不予受理反馈并说明理由;

  (4)将给予受理的需求纳入服务级别管理(SLA),平台应具备对非常规需求进行优先级、紧急度与影响度等特殊分类定义及选择操作的功能。对超出平台运营服务范围或不能满足服务级别的需求标注管理告警标识。

  3.3.4 规范服务提供与使用

  平台运营机构应按规范或协议针对有效需求进行服务协助或交付:

  (1)运营机构服务应按约定服务方式提供服务,采用监控工具、技术和人工巡查方式,对服务及数据资源的运行状况进行监测、记录和趋势分析;

  (2)平台应提供服务优化和变更申请渠道,对优化、新增、非正常终止和变更的服务纳入变更管理,需求变更协议和结果都应得到用户的明示确认;

  (3)对经准许利用平台公共数据形成数据产品、研究报告、学术论文等成果的,平台运营机构应对用户按协议约定反馈数据利用情况进行跟踪;

  (4)应向用户提供配套的服务配置说明和产品、资源或服务使用培训等辅助服务,并按照服务协议约定履行相关售后服务支持、服务使用保障,定期开展服务满意度调查和服务回访等。

  3.3.5 做好服务改进和生态构建

  平台应根据整体运营情况定期开展自评估或第三方分析评估,及时根据评估结果调整做好运营服务改进,增强运营服务体系的生态构建:

  (1)平台应加强服务实施过程中服务质量的控制管理,保存事件日志和过程服务文档,作为服务管理和支撑服务检查及评估的依据。

  (2)平台应对服务的故障反馈、服务态度、效率反馈、质量反馈、效果反馈、用户体验等服务反馈内容进行获取并从平台建设支撑、平台运维、运营成效、干系人评价等方面展开运营与服务评估,根据服务评估结果对不符合服务级别协议或未达到预期成效的服务交付进行重点分析,识别改进需求并实施改进;

  (3)平台应及时总结经验和教训,通过改进实施进行运营服务管理计划和规程的修改、优化,持续提升运营服务能力;

  (4)通过平台体系建设、数据开放、公共数据开发利用,聚集国内外数据要素技术创新和应用创新成果,注重开发者或企业和老百姓之间双边供给关系的撮合,构筑各行各业、全社会关注、支持并参与数字化转型建设的生态体系,促进数字政府治理水平提升和数字经济发展。

参考文献

  [1]张晓,鲍静.数字政府即平台:英国政府数字化转型战略研究及其启示[J].中国行政管理,2018(03):27-32.

  [2]李刚.政府数据市场化配置的边界:政府数据的“生产要素”和“治理要素”二重性[J].图书与情报,2020(3):20-21.

作者:秦晓东 单位:贵州中软云上数据技术服务有限公司

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