行政法视域下地方政府权力清单制度

2022-03-21版权声明我要投稿

  摘要:党的十八届三中全会决定推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,其宗旨是为了厘清行政权力,规范行政权力的运行,它的推行有助于我国建立中国特色社会主义法治政府。但由于地方政府权力清单的运行时间较短,缺乏足够的理论支撑,在实践中存在着许多问题。本文结合我国目前权力清单发展的现状,提出相应对策,以期能够推动地方政府权力清单制度的进一步发展。

  关键词:权力清单;法治政府;监督机制;

  日前,权力清单制度已经在各级政府中建立起来,这是推进政府职能转变和建立法治政府的一项重大举措。这一系列的转变是基于行政法的理念、规则和制度而进行的。运用行政法的理论来剖析地方政府的权力清单制度,对于建设法治政府具有重要的实践意义。

一、地方政府权力清单制度产生的理论背景

  (一)政府信息公开

  政府信息公开是将行政主体掌握的信息公之于众的活动。信息公开作为行政法的基本原则,其目的是要求政府将信息公布于社会,由此增加地方政府信息的透明度。同时政府信息公开也需要遵循法定的程序,我国《政府信息公开条例》中对公开的方式和公开的内容都做了明确的规定。坚持政府信息公开,能够提高公众对政府工作监督的积极性,能够满足公众对知情权的要求。政府信息公开对推进国家的法治进程具有重要的意义,其宗旨是为了加强社会对政府的监督。权力清单制度的主要内容就是将政府的进行合理的划分,并将这些权力纳入清单,向社会公开,并接受社会的监督。由此,地方政府权力的行使也有了明确的依据,只能依照清单规范行使权力,不得越权。

  (二)公众参与理论

  公众参与是指普通公民参与社会决策的行为,是现代社会赋予公众的一项重要权利。公民参与对公民是政治生活中参与程度的考量,是考察国家民主政治建设情况的重要指标,从广义上看,公众参与还包括公众对公共利益的关注,对国家事务的管理等参与国家政治生活的行为。公众参与权利清单编写实际上是一个公民与行政机关之间相互沟通的过程,行政机关作为管理者具有长期积累的大量的专业知识,公众作为被管理者也有自身的需要。两者之间的沟通交流能够使权力清单的制定过程更加民主、高效,也能够有效避免一些社会矛盾。同时,公众参与也有助于清单推行效果的评价,能够及时对权力清单进行修改和完善。因此,在权利清单的编制过程中引入公众参与是非常必要的。“让行政机关和公众清晰明了,这样既便于各个行政机关之间的相互制约,也完善行政权力的社会监督,从而激活既有的权力制约机制。”[1]

  (三)权力规制理论

  “在所有国家的权力中,行政权力最为复杂,同时也最具扩张性。”[2]国家权力规制是对国家行政权力进行规划、配置和制衡的总称。只有科学、合理的规制行政权力才能保证权力被正当行使。多年来,我国为了合理规划和配置中央与地方之间的权力关系,采用了多种方式,逐步构建了多样化的基本权力规制体系。权力规制体系的合理配置既能提升权力运行的效率,又能抑制权力的滥用。我国目前已经进入改革的关键时期,过去遵循的权利规制体系也随着政治、经济、文化等方面的巨大变化产生出了越来越多的新矛盾。这些矛盾给社会的稳定带来了巨大的挑战。之所以会产生这些矛盾既有行政机关管理方式上的原因,也有政治体制、民主法治和社会监督等多领域配套制度滞后的原因。在此国情下,权力清单制度可以作为规制行政机关权力行使的重要方式,弥补行政机关管理工作中的不足,为行政权力的合理配置提供强有力的保障。

二、我国地方政府权力清单制度的现状及存在问题

  地方政府的权力清单自推行以来,取得了较好的效果。但是,地方政府权力清单的推广还面临着一些困惑,实践中权力清单的发展还存在较多的问题。

  (一)各地地方政府权力清单的制定缺少一致的标准

  因为国家对权力清单的制定还未出台统一的规定,各地政府在编制过程中往往都是根据当地的具体要求进行编写与汇总,因而各地方政府的清单制定标准具有很大的灵活性。在此种环境下制定的权力清单带有各个地方的独特性,同时也造成了各个地方的权力清单具有很大差异,容易导致管理混乱,增加推进地方权力清单制度的复杂程度。缺少一致的标准主要是缺少以下两个标准:

  一是制度主体不明确,地方政府通常是将制定权力清单的任务布置到下属的各个部门,各个部门根据自身的职权职责进行权力的整合。在整合过程中会产生,如何划分各部门之间的权利,各项权力之间如何界分以及各部门之间如何合作行使权力等问题,这些都会导致最终的权力清单缺乏精准性。

  二是权力清单制定的内容不统一,因为各级地方政府对权力的梳理方式不同,会导致权力清单的内容存在差异。例如,有些省份的权力清单的内容划分是一致的,包括行政许可、行政处罚和行政强制等等。有些省份在权力清单中增加了具有自己特色的部分,例如:河北省的权力清单中的非行政许可审批和行政监督,安徽省权力清单中的行政规划、江苏省权力清单中的行政裁决和行政征用。

  (二)权力清单的法律属性界分不够明确

  对于权力清单的基本法律属性,目前国内学术界没有深入的研究。但是通过对目前相关研究成果的分析,可以看出,我国的权利清单制度产生的缘由是为了避免行政机关对行政权的滥用,为各项行政权的行使划分界线,进一步提升公众对行政权行使的满意度。目前学者对权力清单的研究大部分是从行政管理的角度,而非从法治层面去分析。行政机关的在编制权力清单的过程中侧重于对行政权力的设置和汇总,没有重视权力清单在治理中的作用。同时,由于权力清单的法律属性并不明确,导致权力清单在司法实践中也处于困境。虽然在诉讼中诉讼当事人可以将权力清单以证据的形式提交给法院,但是法院在对该证据的认定中,依然难以明确该清单的法律属性。日前,权力清单制度在全国进一步推进,社会公众对清单的依赖和信赖程度日益增强,但是法律法规却难以保障公众的切身利益。

  (三)缺乏有效的监督机制

  制定权力清单的宗旨在于监督和限制行政权力的行使,因此各级政府在编制权力清单的过程中,首先要保证清单制定的公平公正和科学性。目前,我国有部分行政机关开展了对权力清单的监督,比如国家税务总局公开税收执法权力清单接受监督,北京西城区对监督制约环节和投诉举报途径进行了明确等。

  除此以外,还有部分行政机关未对权力清单进行有效的监督。权力清单的监督机制之所以难以落实,其原因在于权力清单的制定主体是各级政府,而政府本身又决定者权力清单的内容、流程和执行方式,难免会出现政府既是裁判员又是运动员的困境,因而如何对权力清单实施有效的监督,是目前法治政府中亟需解决的难题。

三、完善地方政府权力清单制度的路径

  开展权力清单的编制工作,有助于规范各级政府行使行政权,然而在目前我国的权利清单编制过程中还存在很多问题,本文试图从以下几个方面找出解决问题的方法,寻找合理的解决途径,让权力清单制度更加合法、透明。

  (一)规范编制权力清单的标准

  由于我国各地行政管理方式、经济发展水平存在差异。目前,我国各级政府公布的权力清单的内容并不统一。各地在实践中对行政权力划分的标准也不统一。2015年中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,在该《意见》中明确指出权力清单制度要全面梳理现有行政职权、大力调整现有的行政职权,并将行政职权的目录依法逐条进行合法性、合理性和必要性审查。但是按照什么标准进行梳理,根据哪些法律法规进行审查都没有明确的规定。甚至同一部门在不同地区所拥有的行政权力都存在差异,因此将权力按照一定标准进行分类,较少权力的随意性。与此同时,要梳理清联合执法中权力的界限,划分统一的标准。以此为基础,统一规范各级地方政府的权力清单,有利于各级政府进行权力规制,有利于政府工作的信息公开。

  (二)完善有关行政权力的法律法规

  有关行政法的法律法规是我国制定权力清单的最主要的依据,这些法律法规是否健全,关系到权力清单制度能否有效推行,同时体系化的行政法法律法规有助于规范权力清单的制定及实施。这些年我国行政法律法规的修改力度不断加大,修改了《行政诉讼法》《行政处罚法》等相关法律。但是依然还有部分行政法律法规尚需制定和完善。比如制定《行政程序法》、修改《行政复议法》等。作为地方政府在订立和修订地方法规时,也要注意以下两点:首先,要注意上位法和下位法相一致,制定的地方法规必须与国家的法律法规相一致,并且地方法规要根据国家法律法规进行更新,避免出现地方政府法律法规长期不更新,权力清单也得不到更新;其次,要尽力减少行政执法中的自由裁量权,规范政府权力的运行。

  (三)完善权力清单制度的配套措施

  实践中要保障权力清单能够有效落实实施,仅仅对行政权力清单作出规定是不够的,还需要完善权力清单的相关配套措施,主要包括以下几个方面:

  第一,完善权力清单的定期调整机制。随着社会的不断发展变化,行政权力的事项会不断调整,已经发布的权利清单为了适应社会的发展也需要定期进行调整。

  第二,完善公众回复机制。对于公众提出的疑问,行政机关应当尽快做出回复。完善公众回复机制,既是保障公民的知情权的需要,同时也可以督促行政机关提高公众效率,保持行政机关和相对人之间沟通途径的畅通。

参考文献

  [1]左文君,叶正国.论我国权力清单的规范及法律定位[J].广东行政学院学报,2019(04):62.

  [2]刘同君,李晶晶.法治政府视野下的权力清单制度分析[J].法学杂志,2015(10):64.

作者:郭怡萱 单位:扬州大学

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